รายงาน: นักวิจัย สกว. ชี้ ปัญหาการบริหารการศึกษาเป็นปัจจัยสำคัญที่ฉุดรั้งการปฏิรูปการศึกษา

หลังการปฏิรูปการศึกษาผ่านพ้นไปร่วมสองทศวรรษ ผลลัพธ์ของการปฏิรูปการศึกษายังไม่เป็นไปตามคาดหวัง ดูได้จากผลสอบ O-NET ของนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6 ในปี 2553 2554 และ 2555 ในรายวิชาภาษาอังกฤษ คณิตศาสตร์ และวิทยาศาสตร์ นักเรียนส่วนใหญ่สอบตกทั้งสามวิชา (ทำคะแนนได้ไม่เกิน 50 คะแนน) หลายคนอาจตั้งสมมติฐานว่าที่การปฏิรูปการศึกษายังไม่ประสบผลสำเร็จก็เพราะว่างบประมาณด้านการศึกษายังไม่มากพอ จนไม่สามารถใช้ขับเคลื่อนเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงได้ แต่เมื่อพิจารณาจากจำนวนงบประมาณการศึกษา พบว่างบประมาณการศึกษาได้เพิ่มขึ้นทุกปีอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2556 2557 และ 2558 ประเทศไทยใช้งบประมาณการศึกษาไปทั้งสิ้น 493,892 ล้านบาท 518,519 ล้านบาท และ 531,045 ล้านบาท ตามลำดับ ดังนั้น ปัญหาจึงไม่ใช่เรื่องการขาดแคลนทรัพยากรแต่อย่างใด

โครงการวิจัยเรื่อง การสังเคราะห์งานวิจัยว่าด้วยปัญหาและข้อเสนอแนะในกระบวนการจัดการศึกษาไทย: ประเด็นปัญหาคุณภาพการศึกษา (2535-2558) (2558) ของ ศ.ดร.อภิชัย พันธเสน และคณะ สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) พยายามค้นหาคำตอบว่าเกิดปัญหาอะไรกับระบบการศึกษาไทยในภาพรวม โดยสังเคราะห์งานวิจัยด้านการศึกษาตั้งแต่ปี 2535-2558 กว่า 7,410 เรื่อง งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ว่าปัญหาใหญ่ของระบบการศึกษาไทยคือ  “ปัญหาการบริหารการศึกษา”

งานวิจัยได้ชี้ในเบื้องต้นว่าสาเหตุหลักของปัญหาการบริหารการศึกษาคือ การกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาไปยังสถานศึกษาตามพื้นที่ต่างๆ ไม่เพียงพอ โดยสามารถอธิบายตามมิติต่างๆ ได้ดังนี้

1. การบริหารหลักสูตรของสถานศึกษา: อิงส่วนกลางเป็นหลัก

การบริหารการศึกษาไม่ได้มีการกระจายอำนาจเกิดขึ้นอย่างแท้จริง สะท้อนได้จากหลักสูตรการศึกษาที่โรงเรียนรัฐทุกแห่งต้องใช้ ต้องอิงกับสูตรแกนกลางที่ถูกควบคุมจากส่วนกลาง โดยหลักสูตรดังกล่าวไม่มีความยืดหยุ่นต่อท้องถิ่น เช่น หลักสูตรแกนกลางจะบังคับให้โรงเรียนเน้นสอนภาษาไทย ซึ่งไม่สอดคล้องกับบางพื้นที่ที่มีผู้ใช้ภาษาอื่นจำนวนมาก อย่างในกรณีการสอนของโรงเรียนในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หรือพื้นที่ภาคเหนือ โรงเรียนจะถูกกำหนดให้สอนภาษาไทยภาคกลางแก่นักเรียน ทั้งที่ในชีวิตประจำวันนักเรียนจะใช้ภาษาถิ่นในการติดต่อสื่อสาร เช่น ภาษามลายู หรือภาษากำเมือง เป็นต้น

2. การแก้ปัญหาทางการศึกษาแบบหน่วยงานส่วนกลาง: ยิ่งแก้ ยิ่งขยาย ยิ่งแย่

เนื่องจากหน่วยงานด้านการศึกษาส่วนกลางยังยึดติดวิธีการแก้ไขปัญหาแบบเดิม นั่นคือ เมื่อมีปัญหาเกิดขึ้น หน่วยงานกลางจะทำงานโดยอาศัยหน่วยย่อยที่กระจายอยู่ตามพื้นที่ต่างๆ ผ่านการบังคับบัญชาผ่านเขตพื้นที่การศึกษา แต่หากพื้นที่การศึกษาใดไม่มีหน่วยงานย่อยตั้งอยู่ หน่วยงานกลางก็จะแก้ไขปัญหาด้วยการตั้งหน่วยงานขึ้นใหม่เพื่อจัดการปัญหา เช่นแต่เดิมเขตพื้นที่การศึกษาไม่มีการแบ่งการดูแลระหว่างระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาอย่างชัดเจน ต่อมาเมื่อภาระงานที่เกี่ยวข้องกับแต่ละระดับชั้นการศึกษามีมากขึ้นจนเริ่มสร้างปัญหา กระทรวงศึกษาธิการจึงได้แบ่งส่วนราชการให้แต่ละเขตพื้นที่การศึกษาแยกการกำกับดูแลระหว่างระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาอย่างเด็ดขาด จึงทำให้เกิดการขยายตัวของหน่วยงานภายใต้การดูแลของเขตพื้นที่การศึกษามากขึ้น

ด้วยลักษณะการทำงานเช่นนี้ องคาพยพของหน่วยงานกลางจึงขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ซึ่งมีความเป็นไปได้ที่จะลดลงได้ยาก เพราะการเพิ่มขึ้นของหน่วยงานย่อยและภาระงานหมายถึงหน่วยงานกลางเหล่านี้จะได้งบประมาณและอำนาจมากขึ้น การกระจายอำนาจให้สถานศึกษาในพื้นที่จึงยังไม่เกิดขึ้นอย่างจริงจัง

3. การบริหารบุคลากรระดับพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา: ได้คนไม่ตรงเป้าตรงเวลา

ปัจจุบันคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษามีหน้าที่ในการดูแลรับผิดชอบการปฏิบัติหน้าที่ของครูและบุคลากรการศึกษาทั่วประเทศ โดยมีคณะอนุกรรมการดูแลรับผิดชอบในระดับเขตพื้นที่การศึกษา เมื่อสถานศึกษาภาครัฐต้องการบุคลากรการศึกษาเพิ่มเติม สถานศึกษาไม่สามารถจัดการได้เอง จำเป็นต้องส่งเรื่องไปยังเขตพื้นที่การศึกษาของตนเพื่อพิจารณาจัดสรรบุคลากร ซึ่งใช้ระยะเวลาและขั้นตอนยาวนานมาก เพราะต้องขึ้นอยู่กับนโยบายของกระทรวงศึกษาธิการหรือความร่วมมือของเขตพื้นที่การศึกษาข้างเคียง บางกรณีสถานศึกษาต้องใช้เวลาร่วมปีกว่าจะได้กำลังคนตามที่ต้องการ กลไกดังกล่าวทำให้สถานศึกษาและเขตพื้นที่การศึกษาไม่สามารถบริหารบุคลากรได้อย่างคล่องแคล่ว และเท่าทันต่อการแก้ไขปัญหา

4. การบริหารงบประมาณของสถานศึกษา: ได้ใช้ไม่ทันการณ์

สถานศึกษาส่วนมากเป็นโรงเรียนที่สังกัดภาครัฐ สถานศึกษาจึงไม่สามารถหลีกเลี่ยงการตรวจสอบการใช้เงินจากหน่วยงานของกระทรวงศึกษาธิการและหน่วยงานภายนอกเช่นสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ รวมถึงไม่สามารถขอรับงบประมาณแบบเหมาจ่ายรวมได้ (งบประมาณแบบเหมาจ่ายรวมไม่ได้กำหนดให้สถานศึกษาต้องใช้จ่ายเงินตามที่ส่วนกลางกำหนด แต่อนุญาตให้สถานศึกษาสามารถใช้จ่ายเงินตามต้องการได้)

ด้วยเหตุนี้ การบริหารเงินของสถานศึกษาภาครัฐจึงขาดความยืดหยุ่นเหมือนหน่วยงานอื่นในระบบราชการ กว่าจะได้ดำเนินการแต่ละโครงการ ต้องรอการจัดสรรงบประมาณกันข้ามปี หรือต้องใช้จ่ายเงินตามโครงการที่ส่วนกลางกำหนดมาเสียก่อน การใช้จ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาหรือตามความต้องการเฉพาะเรื่องจึงเกิดขึ้นช้า และไม่ตอบโจทย์ผู้เรียนในแต่ละบริบทพื้นที่

5. ความไม่พร้อมของบุคลากรทางการศึกษาทั่วไป: หวาดกลัวการบริหารการศึกษารูปแบบใหม่

ความพยายามหนึ่งสำหรับการปฏิรูปเพื่อสร้างความยืดหยุ่นในการบริหารการศึกษาที่ผ่านมาคือ การแปลงสถานศึกษาซึ่งมีสภาพเป็นระบบราชการให้กลายเป็นองค์กรแบบมหาชนหรือแบบนิติบุคคล เพื่อให้สถานศึกษาสามารถมีความคล่องตัวในการบริหารบุคคล งบประมาณ และหลักสูตรได้เอง โดยไม่ต้องใช้กลไกส่วนกลางในการจัดการ

อย่างไรก็ดี แนวทางดังกล่าวทำให้บุคลากรการศึกษาซึ่งแต่เดิมสังกัดภาครัฐส่วนกลางต้องถูกโอนไปอยู่ภายใต้การควบคุมของสถานศึกษาโดยตรง นั่นเท่ากับว่าข้าราชการครูจะถูกเปลี่ยนแปลงเป็นพนักงานของรัฐหรือครูอัตราจ้าง มองในแง่นี้ พนักงานของรัฐหรืออัตราจ้างมีความมั่นคงต่ำกว่าข้าราชการอยู่มาก ประกอบกับตลอดหลายปีที่ผ่านมา เงินเดือนของข้าราชการครูมีการเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง ทำให้ครูที่มีอายุงานและมีวิทยฐานะมาก ไม่อยากลดสถานะตัวเอง จึงยังต่อต้านวิธีการบริการการศึกษาแบบนี้อยู่

นอกจากนี้ เหตุที่ครูเหล่านี้ยังต่อต้านเพราะเห็นว่าหากให้สถานศึกษาแปลงสภาพมาบริหารจัดการตัวเอง ผู้อำนวยการสถานศึกษาจะใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม เนื่องจากคณะกรรมการสถานศึกษาปัจจุบันมีความอ่อนแอ ไม่สามารถกำหนดนโยบายหรือคานอำนาจผู้บริหารได้จริง

6. ความไม่พร้อมของผู้บริหารการศึกษา: หายบ่อย ด้อยวิชาการ

ในบริบทของโรงเรียนขนาดเล็ก ผู้บริหารมักไม่มีความเป็นผู้นำทางวิชาการ ไม่สนใจปรับปรุงหลักสูตรให้ทันสมัย หรือไม่ส่งเสริมการพัฒนาด้านวิชาการ รวมถึงผู้บริหารมักไม่ปรากฏตัวในโรงเรียน เพราะมักอ้างว่าจะต้องออกไปข้างนอกเพื่อวิ่งเต้นหาทรัพยากรจากภายนอกมาสนับสนุนโรงเรียนอยู่เสมอ เพื่อให้เพียงพอกับความขาดแคลนที่สถานศึกษาเผชิญ เนื่องมาจากโรงเรียนมีนักเรียนน้อย เงินสนับสนุนต่อหัวที่รัฐจัดสรรให้จึงมีน้อย ไม่เพียงพอสำหรับการบริหารจัดการ

7. ความไม่พร้อมของครูท้องถิ่น: ขาดแคลนครูคุณภาพ

ในส่วนการบริหารโรงเรียนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีปัญหาเช่นกัน ถึงแม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะมีงบประมาณที่มากพอสนับสนุนโรงเรียนให้ดำเนินการจนเป็นที่นิยมของคนในพื้นที่ แต่ก็ต้องยอมรับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดแคลนบุคลากรทางการศึกษาที่มีคุณภาพทางวิชาการเพื่อนำมาจัดการเรียนการสอนจำนวนมาก ประกอบกับบุคลากรด้านการศึกษาที่มีอยู่เดิมก็มีทักษะทางวิชาการไม่สูงมากนัก เช่น ครูยังไม่มีความแม่นยำในเนื้อหาวิชาที่ตัวเองสอน ส่วนหนึ่งเพราะครูท้องถิ่นจำนวนมากต้องรับผิดชอบการสอนหลายวิชา เนื่องจากความขาดแคลน ทำให้ครูจำเป็นต้องสอนในรายวิชาที่ตัวเองไม่ได้มีความชำนาญหรือจบมาโดยตรง

ปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารการศึกษา มีลักษณะเกี่ยวพันกันเป็นวงจรอุบาทว์ ยากที่จะเริ่มต้นจากจุดใดจุดหนึ่งได้ หากจะแก้ไขต้องมีการดำเนินการอย่างเป็นระบบและครอบคลุม ทั้งนี้ งานวิจัยของ ศ.ดร.อภิชัย พันธเสน และคณะ ได้นำข้อเสนอเชิงนโยบายที่ได้มาจากการสังเคราะห์งานวิจัยด้านการศึกษาหลายชิ้น ดังนี้

1. กระทรวงศึกษาธิการควรเปิดโอกาสให้โรงเรียนตามพื้นที่ต่างๆ สามารถกำหนดหลักสูตรได้ตามเหมาะสมเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทสังคมในพื้นที่นั้นๆ
2. กระทรวงศึกษาธิการควรจริงใจต่อการกระจายอำนาจการบริการศึกษา ด้วยการลดการแก้ไขปัญหาในลักษณะเดิมที่เน้นการตั้งหน่วยงานอย่างต่อเนื่องเมื่อเกิดปัญหา
3. กระทรวงศึกษาธิการควรให้โรงเรียนในภาครัฐบริหารในรูปแบบนิติบุคคล รวมถึงยกระดับโรงเรียนบางแห่งที่มีความพร้อมให้เป็นองค์การมหาชน เพื่อสามารถบริหารจัดการตัวเองได้คล่องแคล่วขึ้น ทั้งในแง่ งบประมาณ บุคลากร หลักสูตร และการบริหาร
4. กระทรวงศึกษาธิการรวมทั้งสถานศึกษาควรบรรจุบุคลากรครูเข้าใหม่เป็นพนักงานของรัฐ เพื่อลดจำนวนสัดส่วนครูที่เป็นข้าราชการ และจะได้ลดการคัดค้านจากครูที่เป็นข้าราชการอยู่ในปัจจุบันให้น้อยลง เหมือนที่เคยทำในระบบมหาวิทยาลัย
5. กระทรวงศึกษาธิการควรให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาให้ความร่วมมือทางวิชาการ และโอนโรงเรียนขนาดเล็กที่มีปัญหาไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดูแล อย่างไรก็ดี หน่วยงานจากส่วนกลางยังต้องให้การสนับสนุนทั้งงบประมาณ บุคลากร และความรู้แก่โรงเรียนในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง โดยคำนึงถึงความพร้อมของแต่ละท้องถิ่น กล่าวคือ ท้องถิ่นที่มีความพร้อมสูงจะได้รับการสนับสนุนน้อยกว่าท้องถิ่นที่มีความพร้อมต่ำกว่า

---

ที่มา: งานวิจัยเรื่องการสังเคราะห์งานวิจัยว่าด้วยปัญหาและข้อเสนอแนะในกระบวนการจัดการศึกษาไทย: ประเด็นปัญหาคุณภาพการศึกษา (2535-2558) (2558) ของ ศ.ดร.อภิชัย พันธเสน และคณะ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)