สัมภาษณ์: การออกแบบระบบสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุ – ระพีพรรณ คำหอม

หากยึดนิยาม ‘สังคมสูงวัย’ (aged society) ตามองค์การสหประชาชาติให้ไว้ว่าหมายถึง สังคมที่มีสัดส่วนจำนวนผู้สูงอายุร้อยละ 10 ของจำนวนประชากรทั้งหมด ประเทศไทยได้กลายเป็นสังคมผู้สูงอายุสมบูรณ์ตั้งแต่ปี 2547 แล้ว

ปัจจุบันสัดส่วนผู้สูงอายุของไทยอยู่ที่ 15 เปอร์เซ็นต์ และคาดการณ์กันว่า ภายในปี 2564 ประชากรสูงวัยจะเพิ่มขึ้นเป็น 20 เปอร์เซ็นต์ เข้าเกณฑ์ ‘สังคมสูงวัยโดยสมบูรณ์’ (aged society) และภายในปี 2574 ประชากรสูงวัยจะเพิ่มเป็น 28 เปอร์เซ็นต์ เรียกได้ว่าเตรียมก้าวสู่การเป็น ‘สังคมสูงวัยระดับสุดยอด’ (super aged society)

ในการรับมือกับสังคมสูงวัย รัฐไทยได้ออกชุดนโยบายต่างๆ มาเป็นจำนวนไม่น้อย อาทิ เบี้ยผู้สูงอายุ การให้สินเชื่อผู้สูงอายุ (Reverse Morgage) หรือการให้สิทธิลดหย่อนทางภาษีกับบุตรที่มีภาระเลี้ยงดูบิดา มารดา เป็นต้น แม้จะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่นโยบายเหล่านี้ยังมีประเด็นที่ต้องทบทวนในหลายมิติ โดยเฉพาะ มิติด้านความเหลื่อมล้ำของนโยบายและการมีส่วนร่วมในการออกแบบระบบสวัสดิการของผู้สูงอายุ

ด้วยปัญหาข้างต้น ศ.ระพีพรรณ คำหอม คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงลงพื้นที่ทำงานวิจัยชุดโครงการพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม ภายใต้การสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ทั้งนี้โครงการงานวิจัยชิ้นนี้ยังอยู่ในระหว่างการดำเนินงาน

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนอาจารย์ระพีพรรณ คำหอม พูดคุยเกี่ยวกับบางส่วนของโครงการวิจัยชุดใหม่นี้เพื่อให้เห็นถึง ความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากระบบสวัสดิการของผู้สูงอายุ ความเป็นไปได้ในการออกแบบสวัสดิการใหม่ที่ผู้สูงอายุมีส่วนร่วม และวิธีการมองประเด็นผู้สูงอายุที่ไม่เหมือนเดิม

 

 

โจทย์ “สังคมสูงวัย” เป็นโจทย์ใหญ่ที่มีหลายคนช่วยกันตอบ บางคนให้ความสำคัญกับการปรับตัวของผู้สูงวัย บางคนให้ความสำคัญกับการปรับตัวของวัยทำงาน ในชุดโครงการวิจัยของอาจารย์ตั้งโจทย์ในเรื่องนี้อย่างไร

ประเด็นที่สำคัญคือ สวัสดิการผู้สูงอายุและปัญหาความเหลื่อมล้ำที่จะตามมาหลังจากที่เราก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัย เวลารัฐบาลให้สวัสดิการแบบถ้วนหน้า เช่น เบี้ยยังชีพ มาตรการลักษณะนี้ไม่ได้ลดปัญหาความเหลื่อมล้ำให้ผู้สูงอายุที่ยากลำบาก เพราะผู้สูงอายุส่วนใหญ่อยู่ในชนบท เงินที่ให้ไปก็ไม่พอ แต่ก็ทำงานภาคเกษตรไม่ได้ ประเด็นคือผู้สูงอายุกลุ่มนี้ยังต้องไปดูแลหลาน ส่งผลให้มีช่องว่างในเรื่องของสวัสดิการเหมือนกัน

นอกจากนี้ ยังมีปัญหาผู้สูงอายุที่ไม่สามารถดูแลตัวเองได้ดี มีภาวะเจ็บป่วย แล้วระบบสุขภาพที่ให้ไปก็ไม่ได้ครอบคลุมทั้งหมด กลายเป็นเรื่องผู้สูงอายุติดเตียง ทำให้ผู้สูงอายุส่วนหนึ่งที่ไม่มีครอบครัวหรือญาติถูกทิ้ง ในปัจจุบัน ผู้สูงอายุติดเตียงสูงขึ้นในโรงพยาบาลเกือบทุกแห่งเลย พอเป็นผู้สูงอายุติดเตียง เขาก็ไม่สามารถเข้าไปอยู่ในสถานสงเคราะห์คนชราหรือของศูนย์สำหรับผู้สูงอายุได้ เพราะหลักเกณฑ์ของหน่วยงานทั้งสองแห่งนี้จะรับผู้สูงอายุที่หกสิบปีขึ้นไป สุขภาพดี เป็นกลุ่มที่ช่วยเหลือตัวเองได้

อีกนโยบายที่สะท้อนให้เห็นปัญหาความเหลื่อมล้ำคือ นโยบายสินเชื่อที่อยู่อาศัยสำหรับผู้สูงอายุ (Reverse Mortgage) ให้ผู้สูงอายุวางบ้านให้ธนาคาร ธนาคารจะจ่ายเงินให้ผู้สูงอายุเป็นรายเดือน แต่บ้านคนจนไม่มีที่ธนาคารจะเอา บ้านแบบนี้ต้องเป็นบ้านดี นโยบายนี้ไปสอดรับกับชนชั้นกลาง ยิ่งเพิ่มความเหลื่อมล้ำ คือนโยบายนี้เหมาะกับประเทศที่ประชาชนมีรายได้สูงอยู่แล้ว

อีกอย่างคือภาษีกตัญญู คนที่ดูแลพ่อแม่จะได้รับการลดหย่อน หนึ่งคนลดได้สามหมื่นบาท เนื่องจากว่าคนส่วนใหญ่บ้านเรารายได้น้อย กฎหมายตัวนี้ไม่ได้สอดรับกับคนทั่วไป แต่มันสอดรับกับชนชั้นกลางที่ทำงาน ซึ่งเป็นตัวอย่างให้เห็นว่ามันก็ไม่สามารถทำให้สวัสดิการที่เราคาดหวังสอดคล้องกัน

เหล่านี้คือตัวอย่าง แต่ปัญหาที่สำคัญที่สุดคือ ภาครัฐมักใช้ระบบสวัสดิการสังคมแบบสงเคราะห์ให้เงิน แต่จริงๆ แล้วหลักการสวัสดิการสังคมไม่ได้เน้นเรื่องของการสงเคราะห์ สวัสดิการสังคมเชื่อเรื่องการออกแบบสวัสดิการที่ตรงกับความต้องการของผู้รับจริงๆ

 

หมายความว่า ระบบสวัสดิการแบบที่ประเทศไทยใช้อยู่ไม่ตอบโจทย์กับความต้องการของผู้สูงอายุ?

บ้านเราไม่ได้วางระบบ เมื่อถึงจุดหนึ่ง คนกลุ่มหนึ่งก็ถูกกองไว้ข้างหลัง ถึงแม้รัฐบาลจะบอกว่าไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง แต่ในความเป็นจริงไม่เคยเอาระบบฐานข้อมูลของคนกลุ่มผู้สูงอายุ มาดูและพัฒนา ดังนั้นสวัสดิการของสังคมผู้สูงอายุ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาหลัก

 

ถ้าไม่ได้ออกแบบระบบสวัสดิการโดยใช้ฐานข้อมูลที่มีอยู่ แล้วภาครัฐไทยออกแบบระบบสวัสดิการจากอะไร

เขาเรียกข้อมูลแบบเสื้อโหล เหมารวม แต่ไม่สอดคล้องกับคนในแต่ละพื้นที่ ดังนั้น สิ่งที่สำคัญที่สุดคือเราต้องมีระบบฐานข้อมูลของผู้สูงอายุตั้งแต่ระดับพื้นที่ ถ้าเรามีแล้วก็มาดูว่าสวัสดิการแบบไหนที่คนต้องการ การออกแบบระบบสวัสดิการบนฐานข้อมูลจะช่วยลดความซ้ำซ้อนในบางเรื่องด้วย เช่น กรณีเบี้ยยังชีพ เมื่อปีที่ผ่านมา รัฐบาลมีนโยบายให้ผู้สูงอายุที่ไม่ได้ลำบากมาคืนเบี้ยยังชีพ เพราะรัฐหวังว่าจะเอาเงินที่ได้คืนมาไปให้กับคนที่เดือดร้อนจริงๆ ปรากฏว่าไม่ประสบความสำเร็จ มีผู้สูงอายุคืนเพียงสามร้อยกว่าคน แต่รัฐตั้งเป้าไว้สี่พันคน เพราะผู้สูงอายุคิดว่าให้ฉันมาแล้ว จะใช้หรือไม่ก็คือได้แล้ว จะเห็นว่าถ้าเราทำนโยบายแล้วเราไม่ศึกษาก่อน ทำโดยคาดหวังว่ามันจะเป็นอย่างนั้นอย่างนี้ก็จะเป็นปัญหา

 

งานวิจัยชุดนี้นอกจากจะความเหลื่อมล้ำจากมิติการเข้าถึงสวัสดิการสังคมแล้ว ยังศึกษามิติทางเศรษฐกิจและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สถานการณ์ปัจจุบันในแต่ละมิติเป็นอย่างไร 

มิติเศรษฐกิจ เป็นเรื่องของการทำให้ผู้สูงมีอาชีพและรายได้จากการจ้างงานที่เป็นธรรม เมื่อกลายผู้สูงอายุ นายจ้างจะบอกว่าแก่แล้ว ทำงานได้น้อย หรืออ้างว่าใช้เงินไม่เยอะ ผู้สูงอายุเลยอาจได้ค่าแรงแค่สองร้อยหรือสองร้อยห้าสิบบาท ที่สำคัญคือเรื่องการออม ทำอย่างไรให้คนแต่ละช่วงวัยมีระบบการออมที่สามารถเป็นหลักประกันในอนาคต เพราะผู้สูงอายุต้องมีเงิน จะมากหรือน้อยไม่เป็นไร แต่ต้องให้เขารู้สึกอุ่นใจ เป็นความมั่นคงทางจิตใจ

กฎหมายพ.ร.บ.ผู้สูงอายุ 2546 เขากำหนดให้ผู้สูงอายุรับบริการตั้งเยอะ สิบสามเรื่อง แต่ผู้สูงอายุจะรู้อยู่แค่สองเรื่องคือ เบี้ยยังชีพกับเรื่องของการสงเคราะห์ศพตามประเพณี เรื่องอื่นเช่นการศึกษา บริการทางกฎหมาย สุขภาพ เขาจะไม่ค่อยรู้เลย หรือไปเข้าชมพิพิธภัณฑ์ที่สามารถเข้าได้ฟรี การลดหย่อนค่าเดินทาง เขาไม่รู้

มิติศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิมนุษยชน ในเรื่องนี้เราสนใจคุณค่าของผู้สูงอายุ ซึ่งก็คือการให้อิสระที่เขาจะมีชีวิตตามต้องการ มีโอกาสที่จะบอกได้ว่าต้องการหรือไม่ต้องการอะไร ถ้าฉันเสียชีวิตแล้ว อย่าเอาฉันไปทำอะไร นี่ก็เป็นสิทธิของผู้สูงอายุ ผู้สูงอายุต้องได้รับการยอมรับจากคนในครอบครัว ไม่มีอคติ เวลาไปโรงพยาบาลก็ต้องไม่ถูกเลือกปฏิบัติ ในประเทศไทย มิตินี้ค่อนข้างดี เพราะเรามีวัฒนธรรมค่านิยมเรื่องการกตัญญูกตเวที เป็นตัวช่วยให้ผู้สูงอายุอยู่กับครอบครัวหรือชุมชนได้ ตรงนี้เป็นทุนทางสังคมที่ดีมาก เวลาไปลงพื้นที่เราจะเห็นเพื่อนบ้านเอาของไปดูแล ก็เป็นภาพดีๆ ที่ดำรงอยู่

เราพอเห็นปัญหาของนโยบายสวัสดิการผู้สูงอายุบ้างแล้ว อะไรคือคำตอบที่เป็นรูปธรรมต่อปัญหาเหล่านี้

เราทำการศึกษาเพื่อจะหาแบบจำลองในการสร้างระบบสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุ ลงพื้นที่ไปดูว่าผู้สูงอายุในแต่ละพื้นที่ได้รับดูแลอย่างไร ภายใต้โจทย์ใหญ่นี้ ก็มีโจทย์ย่อยแยกลงไป เช่น มีการศึกษาผู้สูงอายุที่เป็นแรงงานนอกระบบ ผู้สูงอายุนอกระบบที่อยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ผู้สูงอายุด้อยโอกาส เป็นต้น โดยมีโจทย์ร่วมกันคือเข้าไปวิเคราะห์สถานการณ์ว่าสวัสดิการสำหรับสี่โจทย์ย่อยเป็นอย่างไร ระหว่างที่ทำก็คิดว่าแบบจำลองไม่น่าจะเยอะ แต่พอลงพื้นที่แล้วพบว่า มันมีความแตกต่างค่อนข้างมาก

แบบจำลองหนึ่งที่เข้าไปถอดบทเรียนคือ เกาะคา จังหวัดลำปาง ตัวแบบนี้มีจุดเด่นคือเทศบาล นายกเทศบาลเป็นคนรุ่นใหม่ เป็นผู้หญิง เป็นคนในพื้นที่และเป็นคนสนใจเรื่องนี้ เขาก็ทำโดยใช้กระบวนการแบบเวที เอาภาคีต่างๆ มานั่งคุยกันให้ตกผลึกว่าชุมชนควรเป็นอย่างไรและดูแลอย่างไร งานนี้ประสบความสำเร็จ ปีถัดมาก็ให้ตำบลต้นแบบเกาะคาเป็นตำบลขยายผล แล้วให้ทางนายกเทศบาลคิดว่าโมเดลแบบนี้จะสามารถไปขยายผลได้ที่ไหน

ส่วนชุดที่ทำกับผู้สูงอายุด้อยโอกาสคือแบบจำลองบ้านกลาง โดยจะมีการกำหนดพื้นที่บ้านขึ้นมาแล้วเอาผู้สูงอายุมาฝากในเวลากลางวัน พอลูกหลานกลับมาก็รับกลับไป เป็นการดูแลกันเองของผู้สูงอายุในชุมชน  อีกตำบลต้นแบบใช้คำว่า Smart Strong and Responsibility Model โดยให้ครอบครัวมีความเข้มแข็งและเข้ามามีส่วนร่วมในการดูแลผู้สูงอายุ

ปัจจุบันได้ขายไอเดียกับอธิบดีกรมกิจการผู้สูงอายุ โดยทีมวิจัยได้นำเสนอพื้นที่ต้นแบบที่ทำการศึกษาให้ดู เพื่อหาทางขยายผลต่อไป เราหวังว่าถ้าพื้นที่ไหนมีลักษณะปัญหาที่ใกล้เคียงกันจะสามารถนำแบบจำลองไปใช้ได้

 

แบบจำลองที่คณะวิจัยเข้าไปศึกษาเป็นกรณีตัวอย่างที่คนในพื้นที่ทำกันอยู่แล้วได้ผลดี หรือว่าคณะวิจัยเข้าไปช่วยออกแบบระบบให้

เป็นแบบจำลองที่มีการทำอยู่แล้ว  แต่ยังไม่ถูกยืนยันด้วยงานวิชาการอย่างเป็นระบบ หมายความว่า คนในพื้นที่ทำอยู่แล้วในระดับหนึ่ง แต่เขาอาจไม่รู้ว่าดีหรือไม่ดี คณะวิจัยเป็นส่วนสนับสนุน ไปนั่งคุยกับเขา เพื่อถอดบทเรียน เห็นจุดแข็ง-จุดอ่อนของแบบจำลองแต่ละแบบ

 

หมายความว่าเราไม่สามารถหาแบบจำลองที่ดีที่สุดเพื่อนำไปใช้กับทุกพื้นที่ในประเทศ เพราะแต่ละพื้นที่มีบริบทที่แตกต่างกันอย่างชัดเจน

ใช่ แต่ละพื้นที่ไม่เหมือนกัน เพราะทุนไม่เท่ากัน บางพื้นที่ท้องถิ่นไม่ให้ความสำคัญในเรื่องนี้ บางพื้นที่ท้องถิ่นไม่สนใจ ชุมชนไม่สนใจ ในพื้นที่ลักษณะนี้อาจต้องเป็นสวัสดิการรัฐลงไปทำหน้าที่แทน แต่พื้นที่ที่มีองค์กรที่เข้มแข็ง ชุมชนก็จะเป็นตัวขับเคลื่อนได้เลย ซึ่งเป็นโมเดลแบบดูแลกันเองของผู้สูงอายุ อีกโจทย์งานวิจัยนี้คือเราพยายามหา “เมนู” นโยบายให้คนได้เลือกแทนที่จะเป็นเมนูเดียว และสวัสดิการทางเลือกน่าจะเป็นทางออกของระบบสวัสดิการสังคมผู้สูงอายุที่จะไปลดความเหลื่อมล้ำในอนาคตได้

ข้อสรุปเบื้องต้นของงานวิจัยคือ แบบจำลองที่มีประสิทธิภาพต้องอาศัย 5 ปัจจัยด้วยกันคือ รัฐ ท้องถิ่น ชุมชน ครอบครัว และตัวผู้สูงอายุ แต่ในโลกจริงไม่มีเวลาที่ 5 ปัจจัยนี้จะมาคุยกัน ถามว่าเรามีไหม มี เรามีเวลาสมัชชา เอาเขามาคุย พอทำเสร็จ ก็ไม่ได้มีการติดตามว่าประเด็นไหนที่ประชาชนเสนอ

 

อาจารย์คาดหวังผลลัพธ์อะไรจากการทำงานวิจัยชุดนี้

ถ้างานชิ้นนี้เสร็จแล้ว เราจะได้แบบประเมินความเหลื่อมล้ำทางสังคมของผู้สูงอายุ ซึ่งหน่วยงานที่ทำงานเกี่ยวข้องกับด้านผู้สูงอายุสามารถเอาไปใช้ได้ หากว่าสามารถผลักให้เกิดเป็นระบบข้อมูลในภาพรวมทั้งหมดจะทำให้กำหนดสวัสดิการ รู้ว่านโยบายไหนที่ควรหรือไม่ควรทำ อย่างไรก็ตาม งานวิจัยนี้เป็นงานวิชาการ ซึ่งไม่รู้ว่าหน่วยงานราชการ เช่น สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือกรมกิจการผู้สูงอายุจะเอาไปใช้หรือเปล่า

อะไรเป็นอุปสรรคและความท้าทายสำคัญที่รัฐเผชิญในการดำเนินนโยบายเกี่ยวกับผู้สูงอายุ

อุปสรรคคือวิธีคิดเชิงนโยบาย รัฐต้องทบทวนบางเรื่องที่ทำ อะไรทำได้ดีก็ทำต่อ ไม่ดีก็เลิก ไม่ใช่ทำเรื่อยๆ ไม่อย่างนั้นก็จะเกิดปัญหาเชิงพื้นที่ เราต้องให้ความสำคัญกับระบบฐานข้อมูลผู้สูงอายุในพื้นที่ก่อน ถ้าเราตั้งต้นจากจุดนั้น เราจะรู้เลยว่าพื้นที่นี้ควรใช้โมเดลอะไรให้เหมาะสม

การออกแบบสวัสดิการในเชิงพื้นที่ หรือการให้ท้องถิ่นก็เข้ามาจัดการมากขึ้นในทุกวันนี้ยังทำได้ไม่ง่าย เพราะมีข้อจำกัดเรื่องกฎหมายและกฎระเบียบ เช่น ในเรื่องสวัสดิการระเบียบท้องถิ่นเขียนแค่เรื่องของการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก เยาวชน สตรี คนพิการ ผู้สูงอายุ และผู้ติดเชื้อเอชไอวี ทั้งหมดนี้เขียนไว้ในระเบียบแค่ข้อเดียว รายละเอียดไม่มี ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถทำสวัสดิการท้องถิ่นที่เป็นรูปธรรมชัดเจนได้ ถ้าใครทำก็จะถูกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบ

 

อาจารย์พอจะมองเห็นความหวังบ้างไหม

เห็นค่ะ ระบบก็มีการปรับตัวมากขึ้น แต่ก่อนไม่มีกฎหมาย ไม่มีกลไกเลย ปัจจุบันมีการบริหารที่ชัดเจนมากขึ้น มีหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงขึ้น แต่ถ้าปรับเรื่องกลไกหรือกฎหมายและทบทวนบางเรื่องก็น่าจะไปต่อได้

ความท้าทายสำคัญคือ การสร้างทีม สร้างคนเพื่อตอบโจทย์การทำงานด้านผู้สูงอายุระยะยาว ซึ่งตรงนี้เป็นเรื่องที่เราต้องมานั่งวิเคราะห์ว่าสถาบันการศึกษาจะทำอย่างไร และภาคส่วนต่างๆ จะทำอย่างไร

 

เราจะเชื่อมโยงเรื่องสังคมสูงวัยให้คนทั่วไปเริ่มเห็นความสำคัญของของประเด็นนี้ โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่หรือคนที่ไม่ได้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงกับระบบสวัสดิการผู้สูงอายุได้อย่างไร

เวลาเราพูดเรื่องผู้สูงอายุ ไม่ควรมองที่ผู้สูงอายุ ต้องมองถอยหลังมาอีกยี่สิบปี หมายถึงเราต้องมาสร้างระบบให้คนอีกรุ่นหนึ่งที่จะเป็นผู้สูงอายุ แต่คนส่วนใหญ่ยังไม่ค่อยเข้าใจ เรามักจะมองผู้สูงอายุที่เขาเป็นผู้สูงอายุแล้ว

ผู้สูงอายุเป็นประเด็นน่าสนใจ เป็นกลุ่มที่มีศักยภาพสูง แต่การส่งเสียงไม่เท่ากับคนพิการ นโยบายหลายเรื่องมาจากคนพิการ ขึ้นรถไฟฟ้าไม่ได้ ปีก่อนแพ้ ปีถัดมาสู้จนชนะ มันมีแรงกระแทก แต่ของผู้สูงอายุเอง หลายคนยังมีความรู้สึกว่าอยู่ไม่นาน ไม่ต้องไปดิ้นรนมาก เดี๋ยวก็เสียชีวิต

จริงๆแล้ว ผู้สูงอายุเป็นเรื่องใกล้ตัว เพราะเป็นสมาชิกหนึ่งในครอบครัว แต่ทุกคนไม่ค่อยคิดถึง

เราไม่อยากเห็นว่าใน 365 วัน มีวันผู้สูงอายุวันเดียว วันที่รณรงค์ให้ตระหนักการดูแลผู้สูงอายุ แต่ให้คิดว่าเราต้องดูแลผู้สูงอายุทุกวัน นี่เป็นสิ่งสำคัญ เราไม่มีความสุขหรอกถ้าเอาผู้สูงอายุมาตั้งแถวและกราบ หลังจากนั้นทำเหมือนไม่รู้จักกันเลย มันไม่ตอบโจทย์เรื่องคุณค่าหรือศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์