อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวมีสัดส่วนเป็นประมาณ 10% ของเศรษฐกิจโลก กล่าวเฉพาะภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ข้อมูลในปี 2558 ชี้ว่า การท่องเที่ยวคิดเป็นสัดส่วน 9% ของจีดีพีของภูมิภาค มีนักท่องเที่ยวมาเยี่ยมเยือนแต่ละปีกว่า 308 ล้านคน ไม่ต้องพูดถึงว่า การท่องเที่ยวในภูมิภาคนี้ขยายตัวเร็วที่สุดในโลก ด้วยอัตราการขยายตัวเฉลี่ยปีละ 5.8 %

การขยายตัวของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมีการท่องเที่ยวทางทะเลและชายฝั่งเป็นส่วนประกอบที่สำคัญ การประมาณการเบื้องต้นชี้ว่า การท่องเที่ยวทางทะเลและชายฝั่งภายในภูมิภาคมีมูลค่ากว่า 2 แสนล้านเหรียญสหรัฐฯ ในประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา เมืองท่องเที่ยวชายทะเลมักเป็นเมืองที่มีรายได้เฉลี่ยต่อหัวของประชากรสูงว่าพื้นที่อื่นๆ โดยเปรียบเทียบ ในประเทศเกาะยากจนขนาดเล็กบางประเทศ การท่องเที่ยวทางทะเลและชายฝั่งแทบจะเป็นเครื่องยนต์ตัวเดียวที่คอยขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชากรให้พ้นจากความยากจน

อย่างไรก็ตาม การพัฒนาและการเติบโตอย่างรวดเร็วของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวก็มีต้นทุนและความเสี่ยงไม่น้อยเช่นกัน โดยเฉพาะด้าน ในมิติความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและระบบนิเวศทางทะเล

ด้วยสภาพข้างต้น การมีนโยบายและมาตรการที่ส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนจึงเป็นเรื่องที่จำเป็น หากต้องการเก็บเกี่ยวดอกผลทางเศรษฐกิจไปพร้อมๆ กับการธำรงไว้ซึ่งความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติ

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนอ่านร่างบทสำรวจเชิงนโยบายสำหรับเศรษฐกิจสีน้ำเงินว่าด้วยเรื่องการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และการพัฒนาชายฝั่ง (Policy Review for the Blue Economy: Eco Tourism and Coastal Development) ซึ่งจัดทำโดย หุ้นส่วนเพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อมทางทะเลในเอเชียตะวันออก (Partnerships in Environmental. Management for the Seas of East Asia: PEMSEA) และถูกนำเสนอในงาน Blue Economy Forum 2017 ซึ่งสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เป็นองค์กรร่วมในการจัดงานครั้งนี้

 

ความท้าทายของการท่องเที่ยวทางทะเล

การไหลบ่าของนักท่องเที่ยวจำนวนมากสู่พื้นที่ทางทะเลและชายฝั่งสร้างผลกระทบให้กับพื้นที่ทั้งในเชิงบวกและลบอย่างมาก ในด้านหนึ่ง การท่องเที่ยวจะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนในท้องถิ่นอย่างมาก โดยเฉพาะในประเทศเกาะยากจนขนาดเล็กที่อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวมีบทบาทสำคัญในการทำให้คนหลุดพ้นไปจากความยากจน แต่ในอีกด้านหนึ่ง นักท่องเที่ยวก็นำมาซึ่งของเสีย ขยะ มลพิษ และการขาดแคลนน้ำจืด (สำหรับคนท้องถิ่น) ในขณะที่การพัฒนาสาธารณูปโภคบริเวณพื้นที่ชายฝั่งก็สร้างแรงกดดันด้านที่อยู่อาศัยให้กับคนท้องถิ่นด้วย ประสบการณ์จากหลายประเทศพบว่า คนท้องถิ่นจำนวนมากต้องสูญเสียที่อยู่อาศัยเพื่อหลีกทางให้กับสาธารณูปโภคเพื่อการท่องเที่ยวขนาดใหญ่อย่าง สนามกอล์ฟ ท่าเรือ หรือสนามบิน

ในประเทศไทย รายงาน: ‘คนไม่เที่ยว’ ในเมืองท่องเที่ยว ได้ชี้ให้เห็นถึงข้างต้นของเมืองท่องเที่ยวชายทะเลในประเทศไทยหลายแห่ง อาทิ ปัญหาที่อยู่อาศัยของแรงงานที่ต้องถูกรื้อไล่พื้นที่ ปัญหาการเข้าไม่ถึงทรัพยากรธรรมชาติ และการขาดโอกาสในการเป็นผู้ประกอบการของคนท้องถิ่นดั้งเดิม รวมถึงปัญหาความไม่เพียงพอของสาธารณูปโภคพื้นฐานบนเกาะช้าง เป็นต้น

นอกจากการพัฒนาบริเวณชายฝั่งแล้ว กิจกรรมทางทะเลของนักท่องเที่ยวยังส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศโดยตรงด้วย กิจกรรมเพื่อพักผ่อนอย่างใจอย่าง การล่องเรือ การดำน้ำ การตกปลา ฯลฯ ซึ่งหากดำเนินการอย่างไม่ระมัดระวัง ล้วนส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติอย่างรุนแรง (เช่น การดำน้ำและสัมผัสปะการังได้สร้างความเสียหายให้กับแนวปะการังทั่วโลก แม้นักท่องเที่ยวจะไม่มีเจตนาร้ายก็ตาม) ทั้งนี้ไม่ต้องพูดถึงว่า ความนิยมบริโภคอาหารทะเลของนักท่องเที่ยวก็ส่งผลให้มีการประมงจนเกิดขีดจำกัด และสร้างแรงกดดันต่อจำนวนสัตว์ทะเลอย่างคาดไม่ถึงเช่นกัน

 

กระแสการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนบนเวทีโลก

 

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แนวคิดการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนได้รับการขานรับเป็นอย่างดีในชุมชนนโยบายระดับโลกหลายเวที ที่โดดเด่น อาทิ เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) เป้าหมายที่ 8.9 โดยองค์การสหประชาชาติ ที่วางกรอบนโยบายสนับสนุนการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน ซึ่งไม่เพียงแต่สร้างตำแหน่งงานเท่านั้น แต่จะต้องส่งเสริมผลิตภัณฑ์และวัฒนธรรมท้องถิ่นด้วย นอกจากนี้ องค์การการท่องเที่ยวโลกแห่งสหประชาชาติ (The UN World Tourism Organization : UNWTO) ยังพยายามผลักดันให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวกลายเครื่องยนต์ของเศรษฐกิจที่นับรวมทุกคน เป็นต้น

ในปี 2014 สหภาพยุโรปได้ออก EU’s 2014 Marine Spatial Planning Directive (MSPD) ซึ่งกำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องมีแผนงานเกี่ยวกับระบบทะเลที่โปร่งใส ซึ่งรวมถึงการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนด้วย ทั้งนี้ MSPD กำหนดประเทศสมาชิกทุกประเทศต้องนำแผนนี้ไปบังคับใช้ทางกฎหมายภายในประเทศตนภายในปี 2021 ในแง่นี้ MSPD ถือว่าเป็นข้อเรียกร้องทางกฎหมายด้านความยั่งยืนทางทะเลฉบับแรกของโลก และถือเป็นหมุดหมายสำคัญในการขับเคลื่อนในประเด็นนี้

การส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนกลายเป็นวาระที่สำคัญภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกด้วยเช่นกัน ในเดือนมิถุนายน 2560 ที่ประชุมกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (the Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) ได้ออกแถลงการณ์ร่วมระดับสูงเพื่อสนับสนุนการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนภายในภูมิภาค แถลงการณ์นี้ส่งผลให้คณะทำงานเชิงนโยบายของ APEC ทำงานในประเด็นนี้อย่างจริงจังจนมีงานวิชาการ รายงาน และข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเป็นจำนวนมาก

หลักเกณฑ์ทางจริยธรรมของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวโลก: คู่มือสู่การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน

 

ทั้งนี้ องค์การการท่องเที่ยวโลกแห่งสหประชาติได้กำหนดหลักเกณฑ์ทางจริยธรรมของการท่องเที่ยวโลก (UNWTO’s Global Code of Ethics for Tourism) เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน ทั้งนี้เพื่อให้อุตสาหกรรมท่องเที่ยว “สร้างผลกระทบเชิงลบน้อยที่สุดและเป็นส่วนหนึ่งของการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน” ดังนี้

1. อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวต้องมีส่วนในการสร้างความเข้าใจร่วมกันระหว่างผู้คนและสังคม
2. อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวจะต้องเป็นเครื่องมือที่ช่วยเติมเติมให้กับปัจจเจคบุคคลและส่วนรวม
3. อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวจะต้องเป็นหนึ่งในปัจจัยของการพัฒนาอย่างยั่งยืน
4. อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวจะต้องเป็นผู้ใช้ (user) มรดกทางวัฒนธรรมของมนุษยชาติและมีส่วนในการยกระดับสิ่งเหล่านี้ด้วย
5. อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวจะต้องเป็นประโยชน์ต่อทั้งประเทศและชุมชนที่เป็นเจ้าของพื้นที่
6. ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวจะต้องมีส่วนร่วมในการพัฒนาอุตสาหกรรม
7. การพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวต้องคำนึงถึงสิทธิของนักท่องเที่ยว
8. นักท่องเที่ยวต้องมีเสรีภาพในการเดินทาง
9. ผู้ประกอบการและแรงงานในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวจะต้องมีสิทธิขั้นพื้นฐาน
10. การนำหลักเกณฑ์ทางจริยธรรมของการท่องเที่ยวโลกต้องถูกนำไปใช้จริง

นอกจากกำหนดหลักเกณฑ์ทางจริยธรรมแล้ว  องค์การการท่องเที่ยวโลกแห่งสหประชาติได้เสนอแนะให้รัฐบาลของประเทศต่างๆ ใช้ ‘ตลาด’ เป็นเครื่องมือในการส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน เช่น การใช้มาตรการทางภาษีเพื่อสนับสนุนการท่องเทียวอย่างยั่งยืนและลดการท่องเที่ยวที่ไม่ยั่งยืน  (คล้ายกับมาตรการภาษีสิ่งแวดล้อมที่รัฐมุ่งจัดเก็บภาษีกับผู้ปล่อยมลพิษสู่สิ่งแวดล้อมเพื่อลดปริมาณมลพิษโดยรวม) หรือ การเก็บค่าธรรมเนียมในการท่องเที่ยวในพื้นที่อนุรักษ์ เป็นต้น

 

ตัวอย่างนโยบายรูปธรรมอื่นๆ

 

การกำหนดเขตอนุรักษ์สัตว์ทะเล (Marine protected area: MPA)

การกำหนดเขตอนุรักษ์สัตว์ทะเลเป็นหนึ่งในนโยบายที่ได้รับการจับตามองจากชุมชนนโยบาย สาระสำคัญของนโยบายนี้ คือ การกำหนดเขตพื้นที่อนุรักษ์สัตว์ทะเล ซึ่งไม่อนุญาตให้มีการทำกิจกรรมใดๆ ที่ส่งผลต่อการดำรงชีวิตของสัตว์น้ำ แต่จะอนุญาตให้นักท่องเที่ยวเข้าชมได้อย่างจำกัดเท่านั้น และนักท่องเที่ยวจะต้องเสียค่าธรรมเนียมพิเศษ หากต้องการเข้าท่องถึงแหล่างท่องเที่ยวจุดนี้ โดยเงินค่าธรรมเนียมจะนำไปใช้ในการบริหารจัดการเขตพื้นที่อนุรักษ์โดยตรง ประสบการณ์จากประเทศออสเตรเลียชี้ว่า นโยบายนี้สามารถตอบโจทย์ทั้งด้านเศรษฐกิจและโจทย์การอนุรักษ์ได้เป็นอย่างดี

อย่างไรก็ตาม เมื่อเวียดนามนำนโยบายการกำหนดเขตอนุรักษ์สัตว์ทะเลไปใช้ในพื้นที่อ่าวยาจาง (Nha Trang Bay) กลับต้องประสบความล้มเหลว เมื่อเรือโดยสารนักท่องเที่ยวกลายเป็นสาเหตุให้แนวปะการังถูกทำลาย ในขณะที่ค่าธรรมที่ได้จากนักท่องเที่ยวก็มิได้ถูกนำไปใช้ในการอนุรักษ์พื้นที่แต่อย่างใด

นักวิจัยที่เข้าไปถอดบทเรียนกรณีเวียดนามให้ข้อสรุปว่า นโยบายการกำหนดเขตอนุรักษ์จะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อมีการบริหารจัดการที่ดีเท่านั้น

 

การรื้อฟื้นชายหาดโอจือเตียลในกัมพูชา

ชายหาดโอจือเตียล (Occheauteal Beach) เป็นหนึ่งในสถานที่ท่องเที่ยวยอดนิยมที่สุดของกัมพูชา ครั้งหนึ่งความคึกคักของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวส่งผลให้ชายหาดแห่งนี้ต้องตกอยู่ในสภาวะเสื่อมโทรม เต็มไปด้วยขยะ และชายฝั่งถูกทำลาย เมื่อสภาพแวดล้อมธรรมชาติแย่ลง นักท่องเที่ยวก็เริ่มหายไป ทิ้งไว้เพียงแต่ความสกปรกและความยากจนของคนในท้องถิ่นไว้เท่านั้น

ด้วยความร่วมมือกับ PEMSEA รัฐบาลกัมพูชาแก้ปัญหาความเสื่อมโทรมของชายหาดโอจือเตียลด้วยการจัดโซนนิ่งการใช้ประโยชน์ภายในพื้นที่  ซึ่งถือว่าเป็นการแก้ปัญหาอย่างถึงราก (radical reform)  แม้จะมีความตั้งใจที่ดี แต่อุปสรรคสำคัญของการแก้ปัญหาชายหาดโอจือเตียลคือ การที่ประชาชนขาดข้อมูลข่าวสารและรัฐบาลกลางไม่มีงบประมาณสำหรับฟื้นฟูสภาพชายหาด

คณะทำงานแก้ปัญหาการขาดข้อมูลข่าวสารของประชาชนด้วยการให้ข้อมูล ให้ความรู้ และสื่อสาร (Information, Education and Communication) เท่าที่เป็นไปได้ ซึ่ง PEMSEA สรุปไว้ว่าเป็นเครื่องมือที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการทำงานในพื้นที่ที่ข้อมูลข่าวสารมีจำกัด ส่วนการแก้ไขปัญหางบประมาณ รัฐบาลกัมพูชาใช้ความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชน (public private partnership) เป็นกลไกในการปัญหา โดยให้ชุมชนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมด้วย ซึ่งก็ได้ผลตอบรับเป็นอย่างดี

ชายหาดโอจือเตียลกลับมาเป็นที่นิยมสำหรับนักท่องเที่ยวอีกครั้ง โดยมีนักท่องเที่ยวเพิ่มขึ้นกว่า 4 เท่าภายในระยะเวลาไม่กี่ปี ชุมชนและชาวบ้านบริเวณหาดกลับมามีรายได้จากการท่องเที่ยวอีกครั้ง ที่สำคัญคือ ระบบโซนนิ่งชายหากยังคงดำเนินต่อไปส่งให้ผลกระทบของการท่องเที่ยวที่มีต่อสิ่งแวดล้อมไม่รุนแรง แม้นักท่องเที่ยวจะเพิ่มขึ้น