เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2560 ที่ผ่านมา ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ ร่วมกับศูนย์สารนิเทศ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยจัด Policy Forum ประเด็น “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา : ผลงานจากโครงการวิจัย” โดยได้รับการสนับสนุนจาก สกว. และได้รับความร่วมมือด้านข้อมูลจากกรมสรรพากร ณ ห้องประชุมสารนิเทศ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
เวทีดังกล่าวมีข้อค้นพบที่น่าสนใจและเป็นแนวทางในการ “ปฏิรูปภาษี” ที่สำคัญของไทยโดย ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร นักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ข้อมูลเกี่ยวกับ “ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา” (Personal Income Tax หรือ PIT) ไว้ว่า ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาถือเป็นภาษีที่มีคุณูปการต่อการเงินของรัฐบาล โดยรัฐมีรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาคิดเป็นมากกว่าร้อยละ 10 ของรายได้รวมของรัฐ ซึ่งการเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยเป็นภาษีที่ส่งเสริมความยุติธรรมเพราะเป็นภาษีอัตราก้าวหน้าเล็กน้อย
ที่ผ่านมากรมสรรพากรประสบความสำเร็จสูงในการบริหารการเก็บภาษีจากเงินได้ประเภทเงินเดือนประจำ โดยจำนวนลูกจ้างที่กรอกแบบ ภ.ง.ด.ที่ชำระภาษีเท่ากับจำนวนผู้มีเงินเดือนที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ที่จะต้องกรอกแบบ ภงด. ทั้งนี้การขยายฐานภาษีในกลุ่มดังกล่าวเป็นไปได้ยาก เว้นแต่จะมีการจ้างงานเพิ่มในกลุ่มผู้มีรายได้ถึงเกณฑ์ที่กำหนดเท่านั้น
อย่างไรก็ตามการเก็บภาษีจากการลงทุนและทรัพย์สินนั้นยังเก็บได้น้อยกว่าที่ควร กล่าวคือรายได้จากทรัพย์สินที่รายงานใน PIT มีมูลค่า 420,000 ล้านบาท น้อยกว่ารายได้จากทรัพย์สินภาคครัวเรือน ในประมาณการของบัญชีรายได้ประชาชาติที่มีมูลค่า 730,000 ล้านบาท อีกทั้งการเก็บภาษีรายได้ทรัพย์สินและธุรกิจแต่ละประเภท ยังมีหลายรูปแบบ หลายอัตรา ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการเก็บภาษีประเภทนี้และส่งผลรายได้ของรัฐจากการเก็บภาษีด้วย
สำหรับประเด็นเรื่องการบรรเทาภาระภาษีในรูปการลดหย่อน การยกเว้นต่างๆ นั้น เปรียบเสมือนการสร้างรายจ่ายผ่านมาตรการภาษี (Tax Expenditure) ที่มีขนาดใหญ่ มาตรการดังกล่าวส่งผลต่อรายได้ของรัฐจากการเก็บภาษีให้ไม่เป็นไปตามเป้าที่วางไว้
จากงานเสวนาได้ตั้งประเด็นเกี่ยวกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ต้องพิจารณาคือ จุดอ่อนในการเก็บภาษีอันเกิดจากกฎหมายและกฎระเบียบ เช่น การยกเว้นรายได้สำคัญบางประเภท รวมทั้งรายได้ที่เกิดในต่างประเทศ การเก็บภาษี ณ ที่จ่ายในอัตราต่ำและการหักค่าใช้จ่ายแบบเหมา การที่ผู้มีรายได้น้อยไม่กรอกแบบภาษีเลยซึ่งกรณีนี้คือเป็นผู้ที่หลุดออกจากระบบการเก็บภาษีโดยสิ้นเชิง รวมไปถึงยังมีกลุ่มผู้มีรายได้ระดับกลางที่ประกอบธุรกิจส่วนตัวและไม่กรอกแบบภาษีด้วย
ด้าน ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล นักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ และนักวิจัยในโครงการวิจัยปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กล่าวถึงประเด็นการยกเลิกการลดหย่อนภาษีสำหรับการซื้อหน่วยลงทุนในกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (LTF) ว่า เห็นควรให้ยกเลิกมาตรการดังกล่าว เนื่องจากมาตรการลดหย่อน LTF เน้นเป้าหมายในการส่งเสริมตลาดทุนมากกว่าการสร้างความเป็นธรรม ดังนั้นกลุ่มคนที่มีรายได้สูงจึงได้รับประโยชน์จากมาตรการมากกว่ากลุ่มคนที่มีรายได้น้อย ข้อเสนอยกเลิกการลดหย่อนภาษีสำหรับการซื้อ LTF นอกจากจะทำให้ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีความเป็นธรรมมากขึ้นแล้ว ยังไม่ส่งผลกระทบตลาดทุนอย่างมีนัยสำคัญอีกด้วย
หากมีการยกเลิกการลดหย่อนภาษีเพื่อการลงทุน LTF จะทำให้รัฐบาลประหยัดรายจ่าย ได้เกือบ 9,000 ล้านบาท ซึ่งรัฐบาลสามารถนำรายได้จำนวนนี้ไปจัดบริการสาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อคนที่ด้อยโอกาสและยากจนได้อีกเป็นจำนวนมาก ทั้งนี้ ผศ.ดร.ดวงมณี เสนอแนะว่า ควรมีการศึกษาถึงรายจ่ายผ่านมาตรการภาษี รวมทั้งวิเคราะห์ผลของมาตรการทางภาษีต่อผู้เสียภาษีในแต่ละขั้นเงินได้เพิ่มเติม
ประเด็นการลดหย่อนภาษีจากการซื้อกองทุนเพื่อการเลี้ยงชีพ หรือ RMF แม้ว่ากลุ่มที่ได้ประโยชน์จะเป็นกลุ่มรายได้สูงมากกว่ารายได้น้อย แต่นับได้ว่าเป็นการออมในระยะยาว เพื่อการสร้างโครงข่ายความคุ้มครองทางสังคมในอนาคต ประกอบกับหากยกเลิกการลดหย่อนภาษีตามมาตรการนี้ รัฐบาลประหยัดรายจ่ายภาษีได้เพียง ประมาณ 4,000 ล้านบาท ดังนั้นคณะผู้วิจัยเห็นว่ารัฐบาลยังคงดำเนินมาตรการลดหย่อนนี้ไว้ได้
ด้านมูลค่าเงินบริจาคเพื่อสนับสนุนการศึกษาและการบริจาคทั่วไป คณะผู้วิจัยพบว่า เงินบริจาคดังกล่าวมีมูลค่ามากกว่ารายจ่ายภาษีที่รัฐสูญเสียไปจากการลดหย่อนการบริจาค ดังนั้นการให้หักลดหย่อนการบริจาคยังคงเป็นประโยชน์ต่อสังคม ในแง่ที่เงินบริจาคเหล่านี้ถูกส่งไปยังหน่วยที่ต้องการงบประมาณได้โดยตรง อย่างไรก็ดีควรมีมาตรการตรวจสอบว่าการบริจาคดังกล่าวได้เกิดขึ้นจริง เพื่อมิให้เกิดการทุจริตเกิดขึ้น เพราะจะทำให้ไม่เกิดประโยชน์ที่แท้จริงกับสังคม
สำหรับมาตรการระยะปานกลางในการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดานั้น คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า ยังมีผู้มีเงินได้ที่ยังไม่อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอีกจำนวนหนึ่ง ดังนั้นจึงควรมีการขยายฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้กว้างและครอบคลุมมากขึ้น และมีมาตรการที่จะทำให้ผู้มีเงินได้เข้ามาในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามากขึ้น
สำหรับประเด็นการเก็บภาษีจากเงินได้ที่มีการหักภาษี ณ ที่จ่ายจากเงินได้หลากหลายประเภทนั้น คณะผู้วิจัยเสนอว่า ควรมีการทำการศึกษาในเชิงลึกว่าอัตราการหักภาษีที่เหมาะสมและมีมาตรฐานของเงินได้แต่ละประเภทควรเป็นเท่าใด และในประเด็นเรื่องการหักค่าใช้จ่ายนั้น ควรมุ่งสู่แนวทางการหักค่าใช้จ่ายที่มีหลักฐานแสดงที่เกิดขึ้นจริง รวมทั้งสนับสนุนให้กำหนดรายการที่สามารถหักค่าใช้จ่ายได้ชัดเจนว่า รายการได้บ้างที่สมควรเป็นรายการที่สามารถหักเป็นค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจกรรมนั้นๆ ได้
ในเวทีเดียวกัน ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ นักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้กล่าวถึงประเด็นการหักลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่นับเป็นรายจ่ายซ่อนเร้นของรัฐว่า โดยปกติเมื่อรัฐบาลต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางอย่าง ทางเลือกที่รัฐบาลมักดำเนินการคือ การจัดสรรงบประมาณลงไปในรูปของการใช้จ่าย หรือการให้เงินอุดหนุนต่างๆ แต่อีกช่องทางหนึ่งที่รัฐบาลนิยมใช้ แต่ประชาชนมักไม่ได้ตั้งคำถามมากนักคือ การให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ ผ่านระบบภาษี ตัวอย่างของการให้สิทธิประโยชน์ในกรณีของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เช่น การอนุญาตให้นำเงินลงทุนใน LTF และกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (RMF) ค่าเบี้ยประกันชีวิต ค่าเดินทางท่องเที่ยวภายในประเทศ ค่าซื้อสินค้าและบริการในช่วงเวลาที่กำหนด มาหักลดหย่อนภาษีได้ การหักลดหย่อนเหล่านี้ส่งผลให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้ลดลง แน่นอนว่าการให้สิทธิหักลดหย่อนแต่ละอย่างมีเหตุผลรองรับ เช่น มาตรการ LTF มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างแรงจูงใจในการลงทุน และส่งเสริมธุรกิจกองทุนฯ หรือมาตรการที่ให้นำค่าที่พักในโรงแรมมาหักลดหย่อนภาษีก็เพื่อส่งเสริมธุรกิจท่องเที่ยว และกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น แต่จุดอ่อนที่สำคัญของมาตรการเหล่านี้คือ การสร้างต้นทุนซ่อนเร้นให้แก่ภาคการคลังของประเทศ ประชาชนแทบไม่ทราบว่าต้นทุนของการหักลดหย่อนเหล่านี้มีมากน้อยขนาดไหน และใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์ ทั้งที่ข้อมูลด้านต้นทุนของการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีถือเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการประเมินความเหมาะสมของมาตรการต่างๆ ได้
หมายเหตุ: เรียบเรียงจากรายงานในชื่อ ‘นักวิจัยแนะ ‘ช้อปช่วยชาติ’ ไม่ใช่มาตรการอุ้มรัฐ ยกเลิกยื่นลดหย่อนภาษีเพื่อการลงทุน LTF ช่วยรัฐประหยัด 9 พันล้านบาท’