ดร.สุปรียา หวังพัชรพล และทีมวิจัย เรื่อง

ทิศทางการพัฒนาประเทศตั้งแต่การประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 เป็นต้นมา มีวัตถุประสงค์หนึ่งคือเพื่อเป็นการสร้างความเจริญ ก่อให้เกิดการกระจายรายได้และลดความเหลื่อมล้ำทางด้านเศรษฐกิจระหว่างภูมิภาค ลดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ระหว่างเมืองและชนบท

 

ในความเป็นจริงแม้ความแตกต่างทางรายได้หรือความยากจนโดยสมบูรณ์จะลดลงในภาพรวม แต่ยังคงมีประเด็นความเหลื่อมล้ำทางรายได้และในมิติอื่น ๆ โดยเฉพาะในด้านทรัพยากร ทางสังคมและคุณภาพชีวิต ตลอดจนมิติทางกายภาพและสภาพแวดล้อมที่เห็นได้ชัดด้วยปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในพื้นที่เมืองเอง จะเห็นได้ว่าเมืองและพื้นที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของการเจริญเติบโตเรื่อยมา อีกทั้งความเหลื่อมล้ำยังปรากฏให้เห็นได้ในเชิงพื้นที่ผ่านการช่วงชิงทรัพยากรในมิติต่าง ๆ และยังปรากฏอยู่กับคนในท้องถิ่น คนจนและคนชายขอบที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจกรรมการพัฒนาเหล่านี้ ซึ่งอาจมีทั้งคนไทยและคนต่างชาติ มีทั้งในระดับชุมชนขนาดเล็ก เช่น การถูกเบียดขับให้กลายเป็นคนชายขอบของคนกลุ่มต่าง ๆ ไปจนถึงระดับเมืองในรูปแบบของการเข้าช่วงชิงทรัพยากรของท้องถิ่นโดยส่วนกลาง รวมถึงความล้าหลังของกรอบคิดที่แสดงออกมาในวิธีการนำนโยบายไปปฏิบัติ อาทิ การขาดการมีส่วนร่วม การขาดความเข้าใจเรื่องสิทธิมนุษยชน

ชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง ซึ่งได้รับการสนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยและสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน จึงมีจุดประสงค์ในการศึกษาถึงมิติความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากการจัดการทรัพยากรตามการดำเนินนโยบายรัฐโดยรัฐ และผลพวงจากนโยบายนั้นต่อพื้นที่และคนจนในเมือง โดยมุ่งเน้นนโยบายที่เป็นรูปแบบหรือเครื่องมือที่รัฐนำมาใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา ได้แก่ ด้านการสร้างความเป็นเมืองศูนย์กลางทางการปกครองและเศรษฐกิจ ด้านอุตสาหกรรมและการลงทุนข้ามชาติ ด้านอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและการบริการ และการพัฒนาพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ

จากการศึกษาผ่านบริบทของประเภทเมืองทั้ง 4 ประเภทนี้ คาดว่าผลการศึกษาตลอดชุดโครงการวิจัย นอกจากจะสร้างความเข้าใจในประเด็นของความเหลื่อมล้ำที่เกิดแก่คนจนในเมืองแล้วนั้น จะนำไปสู่การนำเสนอแนวทางปฏิบัติการเพื่อขับเคลื่อนนโยบายในการพัฒนาที่สนับสนุนการเติบโตอย่างมีส่วนร่วม (Inclusive Growth) ซึ่งเป็นแนวทางที่ธนาคารโลกเสนอแนะว่าจะสามารถลดความเหลื่อมล้ำในสังคมให้มีความเป็นไปได้มากขึ้น หากมีการเติบโตที่ก่อให้เกิดการแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกัน และสร้างโอกาสอย่างเสมอภาคกันระหว่างคนทุกกลุ่มในสังคมที่ดีขึ้น อีกทั้งจะเป็นการผลักดันกลยุทธ์เชิงนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำซึ่งเป็นเป้าหมายหนึ่งใน 17 เรื่องของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน หรือ Sustainable Development Goals (SDGs) ซึ่งเป็นทิศทางการพัฒนาที่องค์กรสหประชาชาติได้ร่วมกำหนดใช้ตั้งแต่เดือนกันยายน 2558 ถึงเดือนสิงหาคม 2573 ครอบคลุมระยะเวลา 15 ปี และจะเป็นแนวทางการพัฒนาประเทศที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 12 (2560-2564) โดยในเป้าหมายการพัฒนายั่งยืนนี้ยังได้กล่าวถึงเป้าหมายอีกข้อคือ การทำให้เมืองและการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์มีความปลอดภัย ทั่วถึง พร้อมรับการเปลี่ยนแปลงและยั่งยืน ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับเมืองและผู้คนในเมืองโดยตรง

คณะวิจัยได้ศึกษาสถานภาพความรู้ในปัจจุบันของความเหลื่อมล้ำและคนจนเมืองในเบื้องต้น โดยใช้กรณีศึกษาผ่านประเภทเมืองที่มีบทบาทแตกต่างกัน ด้วยสมมติฐานตั้งต้นว่า เมืองที่มีบทบาทและหน้าที่ของเมืองแตกต่างกันย่อมน่าจะสะท้อนประเด็นความเหลื่อมล้ำที่หลากหลายแง่มุม อีกทั้งการศึกษาผ่านบริบทเมืองแต่ละประเภทนั้นน่าจะสามารถทำให้มองเห็นปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างเชื่อมโยงกันทั้งในเชิงเศรษฐกิจ สังคม กายภาพ และสิ่งแวดล้อม และลำดับความสำคัญของประเด็นของความเหลื่อมล้ำในแต่ละประเภทเมืองที่จะสามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการพัฒนาโครงการวิจัยในระยะต่อไป

คณะผู้วิจัยได้จำแนกประเภทเมืองที่ศึกษาตามบทบาทและหน้าที่ด้วยการพิจารณาจากนโยบายการพัฒนาและปัจจัยทางเศรษฐกิจที่มีผลต่อการเจริญเติบโตและความเปลี่ยนแปลงเมือง ซึ่งสามารถจำแนกตามบทบาทที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้กำหนดไว้ 4 ประเภทเมืองได้แก่ เมืองศูนย์กลาง เมืองท่องเที่ยว เมืองอุตสาหกรรม และเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งแต่ละเมืองมีประเด็นเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง โดยสังเขปดังนี้

 

เมืองศูนย์กลาง

 

ในความหมายของกรอบการวิจัยนี้หมายถึงเมืองและพื้นที่ต่อเนื่องที่มีบทบาทเป็นศูนย์กลางหลักประกอบด้วย กรุงเทพและปริมณฑลโดยรอบ 5 เมือง ได้แก่ นนทบุรี ปทุมธานี นครปฐม สมุทรปราการ และสมุทรสาคร ซึ่งมีความสัมพันธ์ในเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจในระดับชาติและนานาชาติ ที่เกิดจากการพัฒนาเมืองในบริบทของประเทศไทยที่ดำเนินภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตั้งแต่ฉบับที่ 3 เป็นต้นมา โดยเน้นให้เมืองมีบทบาทในฐานะแหล่งงานที่สำคัญและเป็นฐานการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ มีการกำหนดบทบาทเมืองศูนย์กลางรองให้เชื่อมโยงการใช้และบริหารทรัพยากรในภูมิภาคนั้น ก่อให้เกิดเส้นแบ่งที่ไม่สมดุลระหว่างเมืองกับชนบท (urban-rural disparity) และระหว่างเมืองขนาดใหญ่กับเมืองขนาดเล็ก การเคลื่อนย้ายของประชากรเข้าสู่เมืองศูนย์กลาง จึงทำให้เมืองมีลักษณะความเป็นพหุสังคมที่มีความหลากหลาย และมีพลวัตเชื่อมโยงกับพื้นที่อื่น ๆ

จากการศึกษาสถานภาพความรู้เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองศูนย์กลางของ ผศ.ดร.ณัฐวุฒิ อัศวโกวิทวงศ์ และฐิติวัฒน์ นงนุช ได้จัดกลุ่มงานวิจัยตามประเด็นความเหลื่อมล้ำและวัตถุประสงค์ของงานวิจัย เพื่อหาช่องว่างของงานวิจัยที่ผ่านมาที่จะนำไปสู่การทบทวนเพื่อค้นหาคำถามวิจัยเพื่อต่อยอดองค์ความรู้ พบว่ามีช่องว่างของการวิจัยที่ผ่านมาของประเด็นความเหลื่อมล้ำในเมืองศูนย์กลางอยู่ 4 ด้าน ได้แก่ ด้านรายได้ ด้านการรับข่าวสาร ด้านการบริหารจัดการของรัฐ และด้านโอกาสทางการศึกษา ข้อมูลจากวงเสวนาร่วมกับเครือข่ายคนจนเมืองและภาคประชาชน เมืองศูนย์กลางเน้นถึงประเด็นเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการจัดการสิ่งแวดล้อมเมือง การบริหารจัดการน้ำเพื่อการระบายน้ำท่วมและการใช้เพื่อการเกษตร รวมถึงผลกระทบจากโครงการการพัฒนาเมืองขนาดใหญ่ อาทิ ทางยกระดับ รถไฟฟ้า อันนำมาซึ่งการสูญเสียอาชีพและการเยียวยาชดเชยที่ไม่เป็นธรรมในการเวนคืนสำหรับคนรายได้น้อยในเมือง และยังต้องการการศึกษาที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงกลไกในทางผังเมือง

นอกจากนี้ยังชี้ให้เห็นว่าโครงสร้างรัฐของกรุงเทพมหานครและปริมณฑลเอง เป็นอุปสรรคและสะท้อนระบบของกลไกรัฐในสถานะที่เป็นโครงสร้างเชิงสถาบันที่ทำหน้าที่ออกแบบและผลิตความเหลื่อมล้ำ ซึ่งในหลายเหตุการณ์มีความเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐและกลไกรัฐที่สร้างผลกระทบต่อคนจนในหลาย ๆ เรื่อง ได้แก่ สิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และทรัพยากร โดยกลุ่มเครือข่ายฯยังได้ยกตัวอย่างเรื่องขยะในเมือง ซึ่งสร้างปัญหาต่อเมืองบริวารของกรุงเทพฯ ที่จะต้องเป็นพื้นที่รับปริมาณขยะจำนวนมหาศาล และในบางกรณีการจัดการของรัฐเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มทุนท้องถิ่นในการเข้ามาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อให้เกิดการพัฒนาเมือง แต่ส่งผลกระทบทางลบต่อคุณภาพชีวิตของผู้ที่อยู่อาศัยโดยรอบการพัฒนานั้น

 

เมืองท่องเที่ยว

 

การเติบโตอย่างรวดเร็วของการท่องเที่ยวนี้เป็นแหล่งดึงดูดการลงทุนจากภายนอก ทำให้เกิดปัญหาการกระจุกตัวของการลงทุนและรายได้ รวมทั้งขาดการพัฒนาสินค้าและบริการที่จะช่วยสร้างมูลค่าและสร้างโอกาสให้คนท้องถิ่นที่เข้าถึงทรัพยากรได้น้อยกว่ากลุ่มทุนขนาดใหญ่ ส่งผลกระทบทั้งด้านบวกและลบ โดยเฉพาะในจังหวัดที่มีจำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติสูงกว่า 1 ล้านคนต่อปี ได้แก่ กรุงเทพฯ ภูเก็ต ชลบุรี สุราษฎร์ธานี เชียงใหม่ กระบี่ สงขลา อยุธยา พังงา และในจังหวัดที่มีจำนวนนักท่องเที่ยวรองลงไปก็มีแนวโน้มการพัฒนาและปัญหาหลัก ๆ ในลักษณะเดียวกัน อีกทั้งการวิจัยเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำในเมืองท่องเที่ยวดังกล่าวมีจำนวนน้อยมากเมื่อเทียบกับการพัฒนาการท่องเที่ยว

จากการศึกษาสถานภาพความรู้เรื่องความเหลื่อมล้ำกรณีเมืองท่องเที่ยวของ ผศ.ดร.เทียมสูรย์ สิริศรีศักดิ์ และกฤษณะ แพทย์จะเกร็ง ชี้ให้เห็นว่าการพัฒนาการท่องเที่ยวในฐานะที่เป็นเครื่องมือในการลดความยากจน ส่งผลให้ทั้งนโยบายภาครัฐและการวิจัยพุ่งเป้าไปที่อุปสงค์และอุปทานของการท่องเที่ยว แม้ว่าการท่องเที่ยวก่อให้เกิดการจ้างงานและการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ผู้ที่อาศัยในแหล่งท่องเที่ยวต่างมีช่องทางในการประกอบอาชีพและมีรายได้เพิ่มขึ้น แต่งานวิจัยที่ผ่านมาหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่าผู้ที่ได้ประโยชน์มากกว่าคือกลุ่มผู้มีรายได้สูง และการท่องเที่ยวยังทําให้เกิดความแตกต่างในด้านการกระจายรายได้มากขึ้น รวมทั้งขาดการพัฒนาสินค้าและบริการที่จะช่วยสร้างมูลค่าและสร้างโอกาสใหม่แก่คนท้องถิ่นที่เข้าถึงทรัพยากรได้น้อยกว่ากลุ่มทุนขนาดใหญ่

นอกจากนี้ยังคงมีช่องว่างของงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับความเหลื่อมล้ำในเมืองท่องเที่ยว 3 ประเด็นหลัก ได้แก่ ด้านความเท่าเทียมทางเพศ ด้านผู้สูงอายุและคนพิการที่เกี่ยวกับการเข้าถึงโครงสร้างและสาธารณูปโภคพื้นฐาน หรือการเสริมสร้างศักยภาพและทักษะเพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลง และในด้านแรงงาน ส่วนที่เกี่ยวข้องกับโอกาสการจ้างงาน การกดขี่ค่าแรง ยังขาดงานวิจัยในรูปแบบที่เกี่ยวข้องกับการวางแผน การประเมินผล การมีส่วนร่วมของชุมชน และการจัดการด้านการท่องเที่ยว

 

เมืองอุตสาหกรรม

 

นับตั้งแต่ประเทศไทยได้ส่งเสริมด้านอุตสาหกรรมให้เป็นนโยบายหลักของการพัฒนาประเทศมาตั้งแต่การใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในตลอด 50 ปีที่ผ่านมานั้น ส่งผลให้เกิดพื้นที่ยุทธศาสตร์ในการส่งเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรมและการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมขึ้นหลายแห่ง เช่น จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร ฉะเชิงเทรา ชลบุรี ระยอง ปราจีนบุรี และนครราชสีมาเป็นต้น ซึ่งกระตุ้นให้เกิดการจ้างงานในท้องถิ่นและการโยกย้ายของแรงงานข้ามภูมิภาค การเติบโตทางเศรษฐกิจ การพัฒนาของนวัตกรรมและเทคโนโลยีสมัยใหม่ แม้ว่านโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศจะสร้างผลประโยชน์ต่อประเทศ แต่การลงทุนด้านอุตสาหกรรมด้วยกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่มีศักยภาพในการผลิตไม่สนับสนุนหรือเชื่อมโยงต่อภาคการผลิตในท้องถิ่นและฐานทรัพยากรในท้องถิ่น จะยิ่งเพิ่มช่องว่างระหว่างรายได้ของคนจนและคนรวยมากขึ้น และท้องถิ่นเองกลับไม่ได้รับประโยชน์สูงสุดจากการพัฒนา

จากการศึกษาสถานภาพความรู้เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองอุตสาหกรรมโดย ดร.ปนายุ ไชยรัตนานนท์ ได้นำเสนอว่า งานวิจัยส่วนใหญ่ที่ผ่านมาเป็นการวิเคราะห์ผลกระทบจากการเกิดของอุตสาหกรรมในเมือง โดยเฉพาะด้านสิ่งแวดล้อม แต่ยังขาดงานที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการนำเสนอการวางผังเมืองอุตสาหกรรม ดังเช่นในงานศึกษาของต่างประเทศ ตลอดจนขาดการวิจัยเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมและรูปแบบการชดเชยแก่คนในท้องถิ่นอย่างเป็นธรรม ในขณะที่งานวิจัยเกี่ยวกับเด็กและผู้สูงอายุในพื้นที่นิคมอุตาหกรรมยังมีการศึกษาไว้น้อย และจากการเสวนาร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชนในเขตเมืองอุตสาหกรรมยังได้สะท้อนว่า มิติทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นมิติความเหลื่อมล้ำที่เห็นได้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับที่ดินและการเวนคืนที่ดิน ดังเช่น กรณีนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด ในจังหวัดระยอง ซึ่งประชาชนมองว่าตนเป็นฝ่ายเสียเปรียบ ทั้งจากเงินค่าเวนคืนที่ไม่เป็นธรรม การสูญเสียการประกอบอาชีพที่มีแต่เดิม ความคับข้องใจจากการไม่มีสิทธิร่วมตัดสินใจในโครงการต่าง ๆ รวมถึงการเข้ามามีบทบาทของกลุ่มทุนภายนอก ที่ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นต้นทุนเดิมในพื้นที่ เช่น ในกรณีจังหวัดสมุทรสงคราม การซื้อที่ดินนาเกลือที่เป็นอาชีพของคนพื้นที่และปล่อยสัญญาเช่านาเกลือแก่คนพื้นที่ ส่งผลต่อวิกฤตสภาพแวดล้อมและสิ่งมีชีวิตในพื้นที่อย่างหิ่งห้อย

การเข้ามาของอุตสาหกรรมส่งผลให้พื้นที่สีเขียวหายไป เส้นทางคลองที่ลดน้อยลง การขายทรัพย์สินที่ดินแก่กลุ่มนายทุน ทำให้ชาวนาต้องเช่าที่นาเพื่อทำนา ส่วนในพื้นที่กบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี เกิดการเปลี่ยนแปลงภายหลังการตั้งโรงงานที่มากขึ้นในช่วง 20 ปีผ่านมา ทำให้พื้นที่สีเขียวลดน้อยลง นายทุนเริ่มกว้านซื้อที่ดินเพื่อสนับสนุนการขยายตัวของโรงงานในเขตพื้นที่มากขึ้น นอกจากนี้ในหลายพื้นที่ยังเกิดผลกระทบเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรน้ำ ด้วยจำนวนคูคลองที่ลดน้อยลง และการเข้าถึงทรัพยากรน้ำในอ่างเก็บน้ำเป็นสิ่งที่เข้าถึงการใช้งานได้ยากดังเช่นในกรณีของนิคมอุตสาหกรรม

แรงงานอุตสาหกรรมภายนอกที่เข้ามามากขึ้นยังส่งผลต่อความเหลื่อมล้ำทางสังคมในการเข้าถึงบริการและสวัสดิการของรัฐแก่คนในพื้นที่ ประกอบกับแผนการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมนั้นขาดกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงโดยคนในท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างมาก ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในมิติทรัพยากรการเมือง โดยเฉพาะด้านกฎหมาย เนื่องจากประชาชนในพื้นที่ไม่มีความรู้ด้านกฎหมาย ประชาชนขาดองค์ความรู้ต่อกฎหมายในบริบทพื้นที่ การทำประชาพิจารณ์ในพื้นที่เกิดขึ้นในวงจำกัด การยื่นหนังสือต่อประเด็นปัญหาหรือผลกระทบของชาวบ้านถูกเพิกเฉย และมักถูกใช้ร่วมกับกลยุทธ์เพื่อลดทอนการเคลื่อนไหวของชาวบ้าน รวมทั้งการไม่มีส่วนร่วมในการกำหนดผังเมือง ทำให้เกิดผลกระทบและประเด็นปัญหาจากการถูกกำหนดนโยบายการพัฒนาแบบบนลงล่าง ประชาชนในท้องถิ่นไม่สามารถกำหนดความเป็นไปของพื้นที่ของตนเองได้อย่างแท้จริง

 

เมืองเศรษฐกิจพิเศษ

 

ที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจอันเนื่องมาจากการเปิดเสรีทางการค้าระหว่างประเทศจากการรวมตัวกันของประเทศในกลุ่มอาเซียน (ASEAN Economics Community: AEC) และการส่งเสริมการใช้ประโยชน์จากระเบียงเศรษฐกิจ (Economic Corridors) ในปัจจุบัน ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจของเมือง โดยเฉพาะในพื้นที่การค้าชายแดนตามที่คณะกรรมการนโยบายพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษได้ประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษไว้ 10 พื้นที่ คือ จังหวัดเชียงราย ตาก มุกดาหาร นครพนม หนองคาย กาญจนบุรี สระแก้ว ตราด สงขลา และนราธิวาส และมีการกำหนดกิจกรรมเป้าหมายในเขตเศรษฐกิจพิเศษไว้ 13 กลุ่มกิจกรรม ซึ่งในบางกิจกรรมนั้นขาดการเชื่อมโยงกับฐานทรัพยากรเดิมของท้องถิ่นทั้งด้านปัจจัยการผลิตและแรงงานช่าง โดยเมืองในกลุ่มนี้เป็นตัวแทนของการเปลี่ยนแปลงเมืองที่อาจจะสร้างความเหลื่อมล้ำในอนาคตในมิติต่าง ๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตของคนดั้งเดิมและการสูญเสียทรัพยากร ได้แก่ ที่ดิน ฐานการผลิตเดิม แรงงานระหว่างประเทศ เป็นต้น

แม้ว่าการพัฒนาพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษอาจก่อให้เกิดโอกาสอย่างมากมายในการพัฒนาทางการค้า การลงทุน รวมถึงก่อให้เกิดการขับเคลื่อนในระดับมหภาคของการผลิต การแลกเปลี่ยนทรัพยากร การหมุนเวียนแรงงาน แต่กระนั้นก็ตามกลับดูเหมือนว่าแนวคิดการพัฒนาดังกล่าวเป็นการริเริ่มจากระดับนโยบายและยุทธศาสตร์ในภาพกว้างระดับชาติและประชาคมเศรษฐกิจ ซึ่งทำให้การขับเคลื่อนภาคประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคนจนในเมืองมีบทบาทและการเข้าถึงอำนาจในการตัดสินใจในการพัฒนาดังกล่าวได้น้อยมาก

จากการศึกษาสถานภาพความรู้เรื่องความเหลื่อมล้ำกรณีเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษของ ผศ.ดร.สักรินทร์ แซ่ภู่ เสนอว่า มิติของความเหลื่อมล้ำในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษที่สำคัญคือ มิติด้านทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ ด้านที่ดิน ด้านการบริหารจัดการทรัพยากร และด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม เพราะเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษในแต่ละเมือง ส่วนประเด็นที่รองลงมาคือ มิติความเหลื่อมล้ำในทรัพยากรทางสังคม เช่น ด้านแรงงาน ด้านการสื่อสารและข้อมูลข่าวสาร และด้านระบบสาธารณสุข ซึ่งผู้คนมีความกังวลจากสภาวการณ์แข่งขันของกลุ่มคนที่มีความแตกต่างทางวัฒนธรรมและชาติพันธุ์

สำหรับมิติด้านทรัพยากรทางการเมืองก็เป็นอีกประเด็นที่ควรให้ความสนใจ เพราะมีประเด็นความเหลื่อมล้ำที่ผู้คนสนใจถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในเขตเศรษฐกิจพิเศษ รวมไปถึงระบบการเงินการคลัง และการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐยังเป็นประเด็นที่สังคมตั้งคำถามในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ ประเด็นสุดท้าย คือ ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากรทางเศรษฐกิจ มีประเด็นคือ ความเคลือบแคลงสงสัยในด้านระบบเศรษฐกิจเพื่อความเป็นธรรมด้านเกษตรและด้านระบบตลาด เนื่องจากกลุ่มคนจนในเมืองอาจไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรดังกล่าวได้

ทั้งนี้จากวงเสวนาภาคประชาชนมีคำถามและความเคลือบแคลงสงสัยกับการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษไว้หลายคำถาม เช่น เขตเศรษฐกิจพิเศษคืออะไร เขตเศรษฐกิจพิเศษนั้นเพื่อใคร รัฐต้องการอะไรจากชาวบ้าน เมื่อทำเขตเศรษฐกิจพิเศษแล้วชุมชนท้องถิ่นได้อะไร รัฐท้องถิ่นจะได้อะไร ในเมื่อทรัพยากรในท้องถิ่นอาจสูญหายไปในระยะยาว แต่ระบบภาษีรัฐจัดเก็บเข้าส่วนกลางทั้งหมด และประเด็นข้อกังวลล่าสุดคือ การลิดรอนสิทธิของชาวบ้านจากการใช้อำนาจรัฐ เช่น การใช้อำนาจจาก ม.44 ประกาศยกเลิกข้อกำหนดการใช้ประโยชน์จากผังเมืองรวมในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ รวมถึงการตั้งนิคมอุตสาหกรรมสามารถทำได้ทั้งหมดโดยไม่ต้องผ่านกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) ซึ่งหากมีการนำไปปฏิบัติแล้วนั้น มีแนวโน้มจะส่งผลกระทบและสร้างความเหลื่อมล้ำในมิติอื่น ๆ ต่อไปในอนาคต

 

ที่ผ่านมา ข้อเสนอเชิงนโยบายในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและความยากจน ยังคงเป็นข้อเสนอเชิงวิชาการและเน้นในมิติที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจและรายได้เป็นหลัก โดยเน้นการลดความเหลื่อมล้ำด้วยการปฏิรูปโครงสร้างด้านต่าง ๆ เช่น โครงสร้างอำนาจรัฐ ระบบภาษี เป็นต้น ที่ยังไม่มีการนำไปปฏิบัติจริง และยังไม่มีข้อเสนอจากการวิจัยและสังเคราะห์บทเรียนของปฏิบัติการที่กลุ่มคนจนหรือผู้ได้รับผลกระทบมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของทั้งตนเองและชุมชนเองผ่านโครงการพัฒนาต่าง ๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและความยากจนมากนัก ทั้งที่ในช่วงทศวรรษ 2540-2550 มีนโยบายลดความเหลื่อมล้ำและความยากจนในเมืองที่เปิดโอกาสให้คนจนเป็นผู้ดำเนินการเองเป็นหลัก ซึ่งเป็นมิติที่ต่างจากในช่วงทศวรรษที่ 2520-2530 ที่เน้นการจัดการให้โดยรัฐ เช่น เกิดโครงการพัฒนาเมืองและที่อยู่อาศัยที่สร้างโอกาสให้คนจนสามารถเข้าถึงแหล่งทุนสนับสนุนด้านการเงินเพื่อที่อยู่อาศัยและที่ดิน การพัฒนาชุมชน ตลอดจนการพัฒนาคุณภาพชีวิตและสวัสดิการของคนจนซึ่งดำเนินการหลายภาคส่วนในสังคม อันแสดงให้เห็นรูปธรรมของการเปลี่ยนแปลงคุณภาพชีวิตของคนจนเมืองด้วยกระบวนการมีส่วนร่วม และในบางพื้นที่สามารถดำเนินการได้ในระดับเครือข่ายเมือง ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงศักยภาพและความสามารถของคนจนในการพัฒนาชีวิตตนเองและชุมชนเมื่อได้รับโอกาส

ดังนั้นในระยะต่อไปของชุดโครงการความเหลื่อมล้ำและคนจนเมืองนี้จึงมุ่งหวังให้เกิดการวิจัยเชิงปฏิบัติการในพื้นที่ที่สร้างรูปธรรมการเปลี่ยนแปลงไปพร้อมกัน ประกอบกับจากการศึกษาสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในเมืองประเภทต่าง ๆ นั้นพบว่า จุดร่วมของสาเหตุหนึ่งที่เกี่ยวกับการวางแผนจัดการทรัพยากรถูกกำหนดขึ้นโดยหน่วยงานรัฐส่วนกลางมากกว่าส่วนท้องถิ่น ชุดโครงการวิจัยนี้จึงเล็งเห็นว่า การสร้างโอกาสให้เกิดการมีส่วนร่วมของคนในท้องถิ่นเพื่อการจัดการตนเอง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากรเชิงพื้นที่ เช่น ปฏิบัติการเพื่อวางแผนและวางผังพัฒนาเมืองด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของคนในท้องถิ่นและการสร้างความร่วมมือกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้องไปพร้อม ๆ กันจะเป็นกระบวนการหนึ่งในการลดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่และการจัดการทรัพยากรที่เป็นธรรมให้เกิดขึ้นได้ ซึ่งกระบวนการวิจัยในประเด็นนี้จะสามารถสังเคราะห์ความรู้เพื่อนำมาสู่การผลักดันกลยุทธ์เชิงนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างการเติบโตอย่างมีส่วนร่วม (Inclusive growth) ของคนจนเมืองในการพัฒนาประเทศต่อไป

 

อ่านรายงานชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง ได้ ที่นี่

 

---

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในจดหมายข่าวประชาคมวิจัย ฉบับที่ 128   ปีที่ 22 เดือน กรกฏาคม  – สิงหาคม   2559 ในชื่อ ‘คนจนเมือง : ภาพสะท้อนความเหลื่อมล้ำทางสังคม’