ในปี 2560 ประเทศไทยมีกำลังแรงงานประมาณ 37.7 ล้านคน แบ่งเป็นแรงงานในระบบ 16.9 ล้านคน และแรงงานนอกระบบ 20.8 ล้านคน และแม้จะมีมูลค่าไม่แน่ชัด แต่เคยมีการประมาณการไว้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบของไทยอาจสูงถึงร้อยละ 70 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) เลยทีเดียว
ถ้าตัวเลขข้างต้นเป็นจริง ก็คงถือว่าไทยเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจนอกระบบใหญ่เป็นลำดับต้นๆ ของโลก
แม้แรงงานนอกระบบเป็นพลังขับเคลื่อนที่สำคัญของเศรษฐกิจไทย แต่มักเป็นกลุ่มคนที่ประสบปัญหาในการทำงาน แรงงานกลุ่มนี้ทำงานหนัก แต่ได้รับค่าตอบแทนต่ำ มีความเสี่ยงที่จะไม่ได้รับการจ้างงานต่อเนื่อง มิหนำซ้ำยังมีปัญหาเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมในการทำงาน เช่น การได้รับสารเคมี ความไม่ปลอดภัยจากการใช้เครื่องจักร ปัญหาฝุ่น ควัน แสงสว่างไม่เพียงพอ ฯลฯ ที่สำคัญ แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ยังเข้าไม่ถึงสิทธิและสวัสดิการต่างๆ อีกด้วย
ในบรรดาแรงงานนอกระบบทั้งหมด แรงงานนอกระบบที่เป็นผู้สูงวัยเป็นกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงที่สุด ยิ่งสังคมไทยกำลังเดินหน้าเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยอย่างเต็มรูปแบบ ความเสี่ยงของแรงงานกลุ่มนี้จึงกลายเป็นความเสี่ยงโดยรวมของสังคม และของประเทศด้วย
ที่ผ่านมา ภาครัฐจะมีความพยายามที่จะสร้างระบบสวัสดิการให้แก่ผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ แต่ช่องว่างทางนโยบาย กฎหมาย ระเบียบปฏิบัติและปัจจัยต่างๆ ก็ส่งผลให้คนกลุ่มนี้ยังไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการที่รัฐจัดให้อย่างเต็มที่ จนเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรม
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนผู้อ่านร่วมสำรวจแนวทางการพัฒนาระบบสวัสดิการสำหรับผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ ผ่านงานวิจัยของ “การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุที่เป็นแรงงานนอกระบบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม” โดย ภุชงค์ เสนานุช และคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
รู้จักแรงงานนอกระบบ
สำนักงานสถิติแห่งชาตินิยามว่า ‘แรงงานนอกระบบ’ หมายถึง ผู้มีงานทำที่มีอายุมากกว่า 15 ปีที่ไม่ได้รับการคุ้มครองและไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงาน ซึ่งหมายรวมถึง การไม่ได้รับความคุ้มครองตามระบบประกันสังคม และกฎหมายคุ้มครองครองแรงงาน
บางนิยามให้ความหมายของแรงงานนอกระบบเอาไว้ว่า เป็นผู้ที่ทำงานในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ (เศรษฐกิจนอกระบบ) ซึ่งเป็นการทำงานที่ไม่มีระเบียบแบบแผน และไม่อยู่ภายใต้กฎเกณฑ์การควบคุมของรัฐ ในแง่นี้ แรงงานนอกระบบจึงเป็นกลุ่มคนที่ขาดความมั่นคงจากการทำงาน ขาดหลักประกันชีวิตในการเข้าถึงบริการสาธารณสุขและสวัสดิการอื่นๆ ที่แรงงานพึงได้
ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติชี้ว่า ปี 2558 และ 2559 ประเทศมีแรงงานนอกระบบทั้งสิ้น 21.4 ล้านคน และ 21.3 ล้านคน จากแรงงาน 38.3 ล้านคน ในขณะที่ ในปี 2560 จำนวนแรงงานนอกระบบลดลงเหลือ 20.8 ล้านคน ตามลำดับ จากจำนวนแรงงานทั้งหมด 37.7 ล้านคน จะเห็นได้ว่า แม้จำนวนแรงงานนอกระบบของไทยจะลดลงเรื่อยๆ (เนื่องจากจำนวนแรงงานทั้งระบบลดลง และการย้ายเข้าไปเป็นแรงงานในระบบ) แต่ก็ลดลงไม่มากนัก แรงงานนอกระบบยังคงเป็นแรงงานกลุ่มใหญ่ที่สุดของไทย
นโยบายการพัฒนาแรงงานนอกระบบ
แผนแม่บทแรงงาน จัดทำขึ้นเพื่อกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาให้เป็นแนวปฏิบัติแก่กระทรวงแรงงาน โดยแผนแม่บทแรงงานจะกล่าวถึง ปัญหาและความต้องการ และการพัฒนาที่สอดคล้องกับแรงงานประเภทต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น แรงงานทั่วไป แรงงานต่างด้าว แรงงานในไทยที่ไปทำงานต่างประเทศ แรงงานผู้สูงอายุ แรงงานผู้พิการ รวมถึงแรงงานนอกระบบ
แผนแม่บทแรงงาน พ.ศ. 2560-2564 กำหนดวิสัยทัศน์ว่า “แรงงานมีศักยภาพสูง และมีคุณภาพชีวิตที่ดี” ประกอบด้วยยุทธศาสตร์ 6 ด้าน ได้แก่ (1) การเพิ่มศักยภาพแรงงานและผู้ประกอบการ (2) การคุ้มครองและเสริมสร้างความมั่นคง หลักประกันในการทำงานและคุณภาพชีวิตที่ดี (3) การบริหารจัดการด้านแรงงานระหว่างประเทศ (4) การพัฒนากลไกในการสร้างสมดุลของตลาดแรงงาน (5) การบริหารจัดการองค์กร และ (6) การพัฒนาเทคโนโลยีและสารสนเทศ
จากการวิเคราะห์แผนแม่บทแรงงาน มีเพียงยุทธศาสตร์ที่ 2 เท่านั้นที่มีการนำตัวชี้วัดมาใช้กับแรงงานนอกระบบในด้านกฎหมายประกันสังคม โดยมีการตั้งเป้าหมายคือ “จำนวนแรงงานนอกระบบที่สมัครได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 40 กับสำนักงานทะเบียนประกันสังคม” ซึ่งในปี 2561 และปี 2562 ตั้งเป้าไว้ที่ 1,564,000 คน และ 1,596,000 คน ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลของระบบศูนย์ข้อมูลแรงงานแห่งชาติ เปิดเผยว่า ปี 2560 มีผู้ประกันตนตามมาตรา 40 จำนวน 2.4 ล้านคน แล้ว
ขณะเดียวกันร่างแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติ 20 ปี ระบุเพียงว่า แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติประกันสังคม และรัฐบาลตั้งใจที่จะทำให้แรงงานนอกระบบกว่า 20 ล้านคนสมัครเข้ารับการคุ้มครองตามมาตรา 40 ของพระราชบัญญัติประกันสังคม
อย่างไรก็ดี ทั้งแผนแม่บทและร่างยุทธศาสตร์ฯ จะกล่าวเพียงระดับนโยบาย ซึ่งไม่ได้บ่งบอกมาตรการจัดการอย่างเฉพาะเจาะจง ความท้าทายที่รออยู่คือ รัฐต้องเพิ่มศักยภาพให้แรงงานไร้ทักษะมีความรู้ด้านเทคโนโลยีมากขึ้น รวมถึงการพัฒนาระบบสวัสดิการ ตลอดจนความเสี่ยงจากการขาดแคลนแรงงานเนื่องจากไม่มีศักยภาพเพียงพอและผลกระทบของภาวะสังคมสูงวัย
Aging Society – ปัญหาของผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ
ประเทศไทยกำลังเข้าสู่สังคมสูงวัย (aging society) ในอนาคตอันใกล้ นำมาซึ่งความท้าทายหลายประการ โดยหนึ่งในความท้าทายสำคัญ คือ ปัญหาผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ สำนักงานสถิติแห่งชาติรายงานว่า ในปี 2557 ประเทศไทยมีประชากรรอายุเกิน 60 ปีขึ้นไปที่ต้องหาเงินเลี้ยงปากท้องตัวเอง โดยที่ไม่มีหลักประกันทางสังคมใดๆ มากถึง 3.5 ล้านคน (ข้อมูลปี 2557 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ)
งานวิจัย “การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุที่เป็นแรงงานนอกระบบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม” ได้ศึกษาผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบที่มีการทำงาน รายได้ และไม่อยู่ในความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติประกันสังคมฉบับปัจจุบัน โดยกลุ่มคนเหล่านี้ได้รับผลกระทบจากความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ทั้งทางเศรษฐกิจ สวัสดิการสังคม ตลอดจนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
ทั้งนี้คณะผู้วิจัยกำหนดพื้นที่ศึกษาใน 4 จังหวัด ได้แก่ ลำปาง ขอนแก่น สงขลา และสมุทรปราการ เพื่อค้นหาพื้นที่ต้นแบบของการจัดสวัสดิการให้แก่ผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ ผลการศึกษาสรุปสภาพความเป็นอยู่ของผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบในมิติต่างๆ ดังต่อไปนี้
ด้านรายได้ ผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่มีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในครอบครัว ขณะเดียวกันก็ไม่มีหนี้สินและไม่มีการกู้เงิน
ด้านสุขภาพ ส่วนใหญ่มีโรคประจำตัว และใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าเป็นหลัก
ด้านการทำงาน กลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรและประมง หรือรับจ้าง ทำงานเฉลี่ย 7 วันต่อสัปดาห์ 8 ชั่วโมงต่อวัน และได้รับค่าตอบแทนเป็นรายวัน ทั้งนี้ปัญหาสำคัญในด้านการทำงานคือ งานหนัก แต่ได้รับค่าตอบแทนน้อย และได้รับการจ้างงานไม่ต่อเนื่องทำให้มีรายได้ไม่เพียงพอ
ด้านสิทธิและการเข้าถึงบริการของรัฐ สิทธิการตรวจรักษาและการตรวจคัดกรองสุขภาพเบื้องต้น (ไม่เสียค่าใช้จ่าย) สิทธิการได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และสิทธิการใช้ช่องทางพิเศษสำหรับผู้สูงอายุ คือสิทธิและการบริการของรัฐที่คนกลุ่มนี้เข้าถึงได้มากที่สุด ขณะที่สิทธิและบริการของรัฐที่คนกลุ่มนี้เข้าถึงน้อยที่สุดคือ สิทธิในการได้รับความช่วยเหลือด้านกฎหมายเมื่อมีคดีความ
นอกจากนี้ มีบางสิทธิที่ผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบไม่สามารถเข้าถึงได้และยังไม่ต้องการมากที่สุดคือ สิทธิอาศัยในสถานสงเคราะห์หรือศูนย์บริการของรัฐ เช่น บ้านพักคนชรา ขณะเดียวกันสิทธิและบริการที่คนกลุ่มนี้เข้าไม่ถึง แต่ต้องการมากที่สุดคือ สิทธิรับการช่วยเหลือด้านการเงินหรือสิ่งของจากรัฐไม่เกินครั้งละ 3,000 บาทต่อครอบครัว
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่มีต่อผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ
ในปัจจุบัน นโยบาย กฎหมาย และแผนงานของภาครัฐที่เกี่ยวกับการคุ้มครองดูแลแรงงานนอกระบบยังไม่ได้เน้นไปที่ตัวผู้สูงวัยเท่าที่ควร โดยส่วนใหญ่จะเน้นไปที่การสังคมสงเคราะห์ คณะผู้วิจัยเสนอว่า ภาครัฐควรเปลี่ยนแนวคิดจากแนวทางการสงเคราะห์ไปเป็นแนวคิดส่งเสริมการเพิ่มศักยภาพให้แก่ผู้สูงวัยในท้องถิ่น และต้องปรับเปลี่ยนทัศนคติให้ชุมชนยอมรับในศักยภาพของผู้สูงวัยและไม่เลือกปฏิบัติต่อผู้สูงวัย เพิ่มการมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่ด้วยศักยภาพของผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ
สุดท้าย คณะผู้วิจัยเสนอให้ภาครัฐทบทวนระเบียบ กฎหมาย และมาตรการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการสังคมให้กับผู้สูงวัยที่เป็นแรงงานนอกระบบ ตั้งแต่เรื่องความซ้ำซ้อนของการใช้อำนาจของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ระบบการส่งเสริมให้เอกชนและกลุ่มองค์กรต่างๆ สนับสนุนการจัดสวัสดิการทางสังคมด้วยตนเอง และควรมีระบบจูงใจให้กับผู้สูงวัยที่มีฐานะและไม่ต้องการรับเบี้ยยังชีพ สามารถคืนสิทธิดังกล่าวได้ เช่น การเปลี่ยนเป็นสิทธิในการลดหย่อนภาษี หรือการได้รับบริการหรือสวัสดิการอื่นๆ เป็นต้น
ที่มา: งานวิจัย “แนวทางการพัฒนาระบบสวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุที่เป็นแรงงานนอกระบบ” โดย ภุชงค์ เสนานุชและคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)