ในช่วงระยะเวลาหลายทศวรรษที่ผ่านมา รัฐวิสาหกิจของไทยมีการเติบโตขึ้นอย่างมาก (เมื่อพิจารณาจากขนาดของทุนของรัฐวิสาหกิจ ข้อมูล ณ กันยายน 2557 แสดงมูลค่าสินทรัพย์รวมของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินรวมกว่า 5.06 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 42.3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ และมียอดหนี้คงค้างรวมกว่า 1.09 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 19.4 ของหนี้สาธารณะ

นอกจากนี้ การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจยังกระทบต่อสังคมในหลายมิติด้วย ในด้านหนึ่ง รัฐวิสาหกิจมีหน้าที่ผลิตสินค้าและบริการที่มีความสำคัญออกสู่ตลาด โดยเฉพาะสินค้าที่ภาคเอกชนไม่ต้องการลงทุนเพราะเป็นสินค้าที่ลงทุนไม่คุ้มค่า ในอีกด้านหนึ่ง แม้จะไม่ใช่คู่แข่งโดยตรง แต่การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจย่อมส่งผลต่อภาคเอกชนโดยตรงด้วย เพราะมีหลายกิจการที่รัฐวิสาหกิจผลิตสินค้าและบริการที่เป็นต้นน้ำ ไม่ต้องพูดถึงว่า รัฐวิสาหกิจใช้งบประมาณของรัฐในการดำเนินการเป็นหลัก

ด้วยขนาดและความสำคัญที่รัฐวิสาหกิจมีต่อเศรษฐกิจและสังคม  การตรวจสอบรัฐวิสาหกิจจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง การทำการคลังของรัฐวิสาหกิจให้โปร่งใสเป็นการรับประกันว่า ทรัพยากรการผลิตของประเทศถูกใช้ประโยชน์อย่างคุ้มค่า และไม่ถูกนำไปใช้อย่างผิดวัตถุประสงค์จนกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจความโปร่งใสด้านงบประมาณของรัฐวิสาหกิจ ผ่านงานวิจัย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” ของ ผศ.ดร.ประสพโชค มั่งสวัสดิ์ และ ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

 

 

รู้จักรัฐวิสาหกิจ

 

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 4 ได้นิยามรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ

(2) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล ที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

(3) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจตามข้อ (1) และ (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

(4) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจตามข้อ (3) และหรือ (1) และ/หรือ (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

(5) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจตามข้อ (4) และหรือ (1) และ/หรือ (2) และ/หรือ (3) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

กล่าวโดยสรุป รัฐวิสาหกิจคือ องค์การ หรือบริษัท หรือหน่วยงานของรัฐที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ มีวัตถุประสงค์เพื่อผลิตสินค้า ให้บริการแก่ประชาชน และให้บริการสาธารณะในรูปแบบต่างๆ

 

รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน

 

บทบาทที่สำคัญของรัฐวิสาหกิจคือการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางประเภท โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริการสาธารณะ ซึ่งภาคเอกชนเลือกที่จะไม่ลงทุน เนื่องจากไม่ได้รับผลตอบแทนที่คุ้มค่า

ในกรณีบริการสาธารณะ รัฐวิสาหกิจจะได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ โดยภาครัฐจะกำหนดให้รัฐวิสาหกิจจัดเก็บค่าบริการในราคาต่ำกว่าต้นทุนการผลิต ส่วนต่างที่เกิดขึ้นรัฐจะเป็นผู้จ่ายชดเชยให้ในรูปแบบ “เงินอุดหนุนบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจ” เช่น การให้บริการขนส่งมวลชนของขสมก. หรือการคิดค่าโดยสารรถไฟชั้น 3 เป็นต้น

ในประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงินทั้งสิ้น 8 สาขา จำนวน 46 แห่ง ได้แก่ สาขาพลังงาน (4 แห่ง) สาขาขนส่ง (10 แห่ง) สาขาการสื่อสาร (4 แห่ง) สาขาสาธารณูปโภค (6 แห่ง) สาขาอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (8 แห่ง) สาขาเกษตร (6 แห่ง) สาขาทรัพยากรธรรมชาติ (3 แห่ง) และสาขาสังคมและเทคโนโลยี (5 แห่ง)

ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย

 

การยื่นข้อเสนอโครงการฯ

 

เมื่อรัฐวิสาหกิจต้องการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ รัฐวิสาหกิจจะต้องยื่นข้อเสนอโดยผ่านมติเห็นชอบของ ครม. โดยขั้นตอนนี้รัฐวิสาหกิจจะสามารถเลือกได้ว่าจะยื่นแบบกรณีปกติหรือกรณีเร่งด่วน

ต่อมา ข้อเสนอจะถูกนำไปพิจารณาให้เป็นไปตามกรอบแนวทางที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) กำหนด เช่น  ความจำเป็นในการปฏิบัติตามโครงการ หรือโครงการนั้นต้องสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 หรือเป็นโครงการที่เมื่อลงทุนแล้วจะมีการพัฒนาต่อได้ในอนาคต รวมถึงผลกระทบจากการลงทุน เช่น ผลต่อการพัฒนาประเทศ การสร้างความเชื่อมั่นในบรรยากาศการลงทุนและเศรษฐกิจโดยรวม ฯลฯ

ในขั้นตอนยื่นข้อเสนอโครงการ คณะผู้วิจัยยกกรณีศึกษาของโครงการระบบขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิและสถานีรับส่งโดยสารอากาศยานในเมือง (Airport Rail Link) ของการรถไฟแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกรณีที่เห็นได้ชัดว่า การตั้งสมมติฐานและประมาณการผิดไปจากความเป็นจริงอย่างมาก ในทางกลับกันหากเขียนสมมติฐานที่ใกล้เคียงกับความเป็นจริง โครงการ Airport Rail Link ก็อาจไม่ผ่านการอนุมัติได้

คณะผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า หลายโครงการมีสมมติฐานที่ห่างจากความเป็นจริง ทำให้ผลลัพธ์ผิดไปจากข้อเสนอ ดังนั้นการเพิ่มความรับผิดชอบของผู้รับผิดชอบหรือเจ้าของโครงการ และจัดให้มีการประเมินหลังโครงการ รวมถึงจ้างที่ปรึกษาที่มีความรู้เพื่อจัดทำรายงานศึกษาความเป็นไปได้จะช่วยลดปัญหาการยื่นข้อเสนอที่ไม่ตรงกับความเป็นจริง

 

การพิจารณาความเป็นไปได้และงบโครงการ

 

เมื่อรัฐวิสาหกิจยื่นข้อเสนอโครงการแล้ว สศช.จะพิจารณาโครงการดังกล่าวจากแนวทางปฏิบัติและหลักเกณฑ์การวิเคราะห์โครงการ (ฉบับปรับปรุง พ.ศ.2555) แนวทางนี้ทำให้รัฐวิสาหกิจต้องพูดถึงความเป็นไปได้ของโครงการ เช่น วัตถุประสงค์ วงเงินลงทุน แผนดำเนินงาน ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม การมีส่วนร่วมของประชาชน รวมถึง ผลตอบแทนทางการเงินและเศรษฐกิจของโครงการในระยะยาว ฯลฯ

ปัญหาที่พบในขั้นตอนนี้คือ ไม่มีการเปิดเผยเหตุผลการพิจารณาต่อสาธารณะว่าใช้หลักเกณฑ์ใดในการพิจารณาโครงการว่าผ่านหรือไม่

อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยสำรวจสถิติการวิเคราะห์และเสนอความเห็นของ สศช.ที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนของรัฐวิสาหกิจในปี 2558 พบว่ามี 88 เรื่องที่ สศช.ต้องพิจารณาและให้ความเห็นโครงการและงบลงทุน ถือเป็นตัวเลขที่สูงมาก แม้ว่าคณะกรรมการจะเป็นผู้เชี่ยวชาญที่มาจากการจัดตั้ง ก็มีความเป็นไปได้ที่จะเกิดข้อผิดพลาดขึ้น

งานวิจัย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” เสนอว่า หลายโครงการการลงทุนของรัฐวิสาหกิจมีผลกระทบโดยตรงต่อสาธารณะ ดังนั้นประชาชนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจึงควรประเมินควบคู่กับผู้เชี่ยวชาญ และเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ

 

การขอรับเงินอุดหนุนบริการสาธารณะ

 

รัฐวิสาหกิจที่สามารถขอเงินอุดหนุนสาธารณะได้ต้องเป็นรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการสาธารณะด้านสาธารณูปโภคหรือประสบผลขาดทุนจากนโยบายราคาค่าบริการของรัฐบาล ตัวอย่างเช่น กิจการการรถไฟ ขนส่งมวลชน การประปา เป็นต้น

การขอเงินอุดหนุนฯ จะเป็นไปตามระเบียบว่าด้วยการให้เงินอุดหนุนบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2544 กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาทั้งหมด 5 ขั้น ได้แก่ (1) รัฐวิสาหกิจเสนอข้อเสนอรับเงินอุดหนุนต่อกระทรวงเจ้าสังกัดและคณะกรรมการเงินอุดหนุนบริการสาธารณะ โดยขั้นตอนนี้ใช้เวลาพิจารณาไม่น้อยกว่า 10 เดือน (2) เมื่อคณะกรรมการอนุมัติข้อเสนอและวงเงินอุดหนุน จึงนำเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (3) รัฐวิสาหกิจจัดทำรายละเอียดวงเงินและขั้นตอนการเสนอขอตั้งงบประมาณ (4) จากนั้นคณะกรรมการเงินอุดหนุนบริการสาธารณะจะจัดทำบันทึกข้อตกลงแก่รัฐวิสาหกิจ และสุดท้าย (5) รัฐวิสาหกิจจัดทำรายงานผลการให้บริการสาธารณะ

แต่กระบวนการดังกล่าวก็พบความไม่โปร่งใสอยู่หลายประการ จากกรณีศึกษาการขอรับเงินอุดหนุนบริการสาธารณะขององค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ปี 2557 พบว่าระยะเวลาการขอเงินอุดหนุนนานถึง 23 เดือน เนื่องจากใช้เวลานานในขั้นตอนการตรวจสอบบัญชีขสมก. โดยสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (ขั้นตอนที่ 4 และ 5) ซึ่งความล่าช้าลักษณะนี้ส่งผลต่อการบริหารงบประมาณของรัฐวิสาหกิจ

ขณะเดียวกันเงินอุดหนุนบริการสาธารณะถูกปรับลดลงอย่างมีนัยยะสำคัญ อย่างในปี 2557 ขสมก.ขอเงินอุดหนุน 2,078.25 ล้านบาท ขณะที่ครม.ปรับวงเงินลงร้อยละ 26.63 หรือเหลือเพียง 1,524.84 ล้านบาท

ทั้งความล่าช้าและการตัดงบอุดหนุนทำให้รัฐวิสาหกิจหันมาใช้ช่องทางการ ‘กู้ยืม’ เพื่อเลี่ยงช่องทาง ‘ขอรับเงินอุดหนุน’ เพราะการกู้ยืมจะช่วยเสริมสภาพคล่องในแต่ละปีระหว่างที่รอรับเงินอุดหนุน แต่การกู้ยืมก็จะส่งผลต่อยอดหนี้สาธารณะในขณะเดียวกัน

แนวทางสำคัญที่จะช่วยลดปัญหากู้ยืมคือ การเพิ่มจำนวนงวดเบิกจ่ายเงินอุดหนุนให้มากกว่าหนึ่งงวด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มงวดในขั้นตอนก่อนที่ครม.เห็นชอบ เพราะประโยชน์ของการเพิ่มการจ่ายเงินจะช่วยลดปัญหาสภาพคล่องของรัฐวิสาหกิจและยังช่วยเป็นเครื่องมือให้รัฐวิสาหกิจจัดทำข้อมูลรายงานผลการดำเนินงานอย่างเป็นระยะ

---

ที่มา: รายงานวิจัยย่อย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดย ผศ.ดร.ประสพโชค มั่งสวัสดิ์ และ ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย (สกว.)