ความโปร่งใสทางการคลังเป็นหัวใจหลักของการสร้างความน่าเชื่อและประสิทธิภาพในการดำเนินงานทางการคลังของรัฐ เป็นการสนับสนุนการรักษาวินัยทางการคลังที่ดี และเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การคลังของประเทศมีความยั่งยืน อันเป็นหนึ่งในเงื่อนไขที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ
แม้ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยจะมีความพยายามที่จะพัฒนาความโปร่งใสทางการคลังมาอย่างต่อเนื่อง โดยนำหลักการระดับสากลมาใช้ในการประเมินเพื่อปรับปรุง แต่ในทางปฏิบัติ กลับมีความพยายามที่จะหาช่องทางต่างๆ ในการใช้จ่ายเงิน โดยเฉพาะ การใช้นโยบายกึ่งการคลัง ผ่านการกู้เงินผ่านการออกกฎหมายพิเศษที่เป็นการกู้เงินนอกงบประมาณ ซึ่งแม้นโยบายเหล่านี้จะมีความคล่องตัวและความยืดหยุ่นสูง แต่ก็ล้วนเป็นการก่อหนี้ ซึ่งย่อมส่งผลต่อภาระทางการคลังในที่สุด
แวดวงวิชาการและการกำหนดนโยบายในระดับสากลจึงได้พัฒนาเครื่องมือประเมินความโปร่งใสทางการคลังเพื่อช่วยให้รัฐบาลแต่ละประเทศสามารถใช้นโยบายทางการคลังบริหารประเทศได้อย่างเหมาะสม
Knowledge farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจสาเหตุของความไม่โปร่งใสทางการคลัง บทเรียนการปฏิรูปจากต่างประเทศ และข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย ผ่านโครงการวิจัย รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์และคณะ (2560) เรื่อง “การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณตามหลักสากล เพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
ความโปร่งใสทางการคลังของไทยตามหลักมาตรฐานสากล
ที่ผ่านมา มีงานศึกษาที่สำรวจ ‘ความโปร่งใส’ ทางการคลังของประเทศไทยอยู่หลายชิ้น โดยส่วนใหญ่เห็นตรงกันว่า ประเทศไทยยัง ‘สอบตก’ ในหลายมิติ เช่น การสำรวจความโปร่งใสทางการคลังของประเทศไทยตามหลัก New Fiscal Transparency Code (FTC) 2014 ของ กองทุนสำรองระหว่างประเทศ (IMF) ที่พัฒนาหลักเกณฑ์หลังจากวิกฤตการเงินโลก พบว่า จากตัวชี้วัดทั้งหมด 38 ประเทศไทยมีตัวชี้วัดที่มีคะแนนต่ำกว่าพื้นฐาน 4 ตัวชี้วัด ได้แก่ การประเมินที่เป็นอิสระ ความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจมหภาค ความเสี่ยงด้านทรัพยากรธรรมชาติ และความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น
ธนาคารโลกได้ประเมินผลการบริหารการเงินการคลังภาคสาธารณะของประเทศไทย ตามกรอบความรับผิดชอบด้านการคลังสาธารณะใน ปี 2553 โดยอ้างอิงหลักการบริหารการเงินการคลังสาธารณะ (PEFA) ที่ออกมาในปีนั้น โดยประกอบด้วย 3 มิติ ได้แก่(1) ความน่าเชื่อถือของงบประมาณ (2) ความสมบูรณ์และความโปร่งใส (3) วงจรงบประมาณ ซึ่งจำแนกแต่ละมิติได้ ดังนี้
ในมิติความน่าเชื่อถือของงบประมาณการประเมินพบว่า ความน่าเชื่อถือของงบประมาณอยู่ในระดับคะแนนสูง แต่ถูกสังเกตในหลักเกณ์การบริหารงบกลางที่มีความยืดหยุ่นสูง ทำให้รายจ่ายที่เกิดขึ้นจริงคลาดเคลื่อนกับที่แสดงไว้ในงบประมาณ
ในมิติความสมบูรณ์และความโปร่งใสพบว่า ความโปร่งใสของความสัมพันธ์ระหว่างการคลังของรัฐบาลและ อปท. ยังมีปัญหาค่อนข้างมาก โดยได้คะแนนค่อนข้างต่ำ (D+)
ในมิติวงจรงบประมาณ การวางแผนทางการคลัง นโยบายรายจ่าย และงบประมาณระยะปานกลางได้คะแนนระดับปานกลาง (C) ประสิทธิผลของการจัดการด้านการควบคุมภายในสำหรับรายจ่ายที่ไม่ใช่งบบุคลากร (C+) ประสิทธิผลของการตรวจสอบภายใน (C+) และตัวชี้วัดที่ได้คะแนนต่ำที่สุด (D) คือ การพิจารณารายงานารตรวจสอบขององค์กรอิสระโดยรัฐสภา
ในปี 2558 องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (IBP) มีรายงานการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณ (Open Budget Survey) จาก 102 ประเทศทั่วโลกพบว่า ประเทศไทยได้คะแนนเฉลี่ยด้านความโปร่งใส่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลกในหลายมิติ เช่น ความรับผิดชอบในเรื่องความโปร่งใส่ทางงบประมาณ และการสอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ
นอกจากนี้ แม้การประเมินในมิติการมีส่วนร่วมในการกระบวนการงบประมาณสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศทั้งหมด แต่ในภาพรวมคะแนนก็ไม่ได้สูงมากนัก เพราะผู้ประเมินตีความว่าการได้คะแนนในระดับปานกลางหมายความว่า โอกาสในการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยยังอยู่ในระดับค่อนข้างจำกัด
ปัญหาเรื่องความโปร่งใสในระบบงบประมาณของประเทศไทย มาจากไหน
กลไกสถาบันทางการคลังของประเทศไทยแบ่งได้ออกเป็น 3 เสาหลัก คือ
(1) การจัดเก็บรายได้ การเบิกจ่ายและการบริหารเงินคงคลัง กลไกควบคุมระบบการเงินการคลังของประเทศไทย ได้มีความชัดเจนในเรื่องการจัดเก็บเงินแผ่นดินด้วยการลงบัญชีอย่างเป็นระบบทั้งเงินในระบบและนอกระบบงบประมาณ ตาม พ.ร.บ. เงินคงคลัง พ.ศ. 2549 หากถ้ามีความจำเป็นต้องจ่ายก่อนกฎหมายอนุญาต ก็สามารถกระทำได้ แต่ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายได้บังคับไว้
(2) การจัดทำงบประมาณแผ่นดิน มีกฎหมายควบคุมการจัดทำงบประมาณที่ชัดเจนภายใต้ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งระบุถึงลักษณะของงบประมาณ การจัดทำงบประมาณ การบริหารงบประมาณและการควบคุมงบประมาณ
(3) การก่อหนี้และการบริหารหนี้ มีการพัฒนาและผลักดันกฎหมายที่เป็นระบบจนออกมาเป็น พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 โดยยกเลิกกฎหมายก่อหนี้ต่างๆที่บังคับใช้ก่อนหน้า ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้นิยามของ “หนี้สาธารณะ” ไว้ชัดเจน และให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้และค้ำประกันแต่เพียงผู้เดียว รวมไปถึงอำนาจในการปรับโครงสร้างหนี้โดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี
ถึงแม้รัฐบาลไทยจะมีการใช้จ่ายเงินในงบประมาณและการกู้เงินชดเชยการขาดดุลของประเทศไทยจะดำเนินการตามกฎหมายทั้งสามฉบับที่กล่าวไป แต่กฎหมายก็ยังมีช่องที่เปิดทางให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารประเทศอยู่พอสมควร ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อวินัยทางการคลัง ซึ่งมีประเด็น ดังต่อไปนี้
- ความล่าช้าในการตั้งงบประมาณที่รัฐบาลค้างจ่ายหน่วยงานอื่น เช่น นโยบายแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรหรือให้สินเชื่อต่ำแก่ผู้ประกอบการเมื่อเกิดภัยธรรมชาติ ซึ่งเป็นรายจ่ายที่รัฐค้างจ่ายหน่วยงานอื่นโดยทยอยจ่ายงบประมาณที่ให้การอุดหนุนซึ่งไม่ได้ผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาก่อน สะท้อนความไม่โปร่งใสทางการคลัง ซึ่งไม่มีกฎเกณฑ์ควบคุมขนาดภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นและไม่มีระบุระยะเวลาไม่เกินเท่าใดที่รัฐบาลจะสามารถค้างจ่ายเงินอุดหนุนให้หน่วยงานอื่นๆ
- งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมีสัดส่วนสูงขึ้น เนื่องจาก พ.ร.บ. งบประมาณฯ เปิดทางให้รัฐบาลสามารถกันวงเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ได้โดยไม่มีกฎเกณฑ์ไว้เฉพาะเจาะจง เพื่อความหยืดหยุ่นในการบริหารประเทศ ซึ่งขัดกับหลักการสากลที่สนุนสนุนให้ตรวจสอบการใช้งบกลางอย่างระมัดระวัง
- สัดส่วนงบลงทุนที่เกิดขึ้นจริงลดลงหลัง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ประกาศใช้ ซึ่งมีข้อสังเกตว่า การโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณมักมีผลทำให้รายจายประจำมีสัดส่วนต่องบประมาณสูงขึ้น
- สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณไม่ส่งสัญญาณให้รู้ถึงภาระหนี้จริงที่รัฐแบกรับได้ เพราะมีช่องโหว่ทางกฎหมายที่เปิดทางให้สำนักงบประมาณไม่จำเป้นต้องชำระงบคืนต้นเงินกู้ให้ครบวงเงินที่กำหนด ทำให้กระทรวงการคลังจัดสรรงบชำระคืนต้นไม่เพียงพอมาอย่างต่อเนื่องและต้องผลักภาระหนี้ไปในอนาคต
- รายจ่ายภาษี (Tax Expenditure) ไม่ถูกประเมินขนาดและความคุ้มค่า ยังมีรายจ่ายภาษีที่เกิดจากข้อยกเว้นและข้อลดหย่อยทางภาษีอื่น ๆ อยู่อีกเป็นจำนวนมากและการประเมินผลกระทบรายจ่ายภาษีถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากมาตรการลดหย่อนภาษี กลับไม่ถูกประเมินและนำเสนอในเอกสารงบประมาณในปัจจุบัน
- การใช้เงินคงคลังในกรณีเร่งด่วน แม้จะมี พ.ร.บ. เงินคงคลัง พ.ศ. 2549 แต่ก็ยังมีช่องโหว่ทางกฎหมายโดยอาศัยข้อยกเว้นตามกฎหมายเช่น มาตรา 6 “มีมติให้จ่ายเงินไปก่อน” โดยรัฐสภาไม่ได้อนุมัติไว้ในเอกสารงบประมาณในภายหลังเท่านั้นซึ่งเป็นเพียงการรายงานยอดรวม ยิ่งไปกว่านั้น ไม่ได้มีการตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้จริง แต่เป็นเพียงการแสดงตัวเลขในทางบัญชีเท่านั้น
ความโปร่งใสทางการคลังในต่างประเทศ
จากผลการสำรวจการเปิดเผยงบประมาณของ IBP ทั้ง 3 เรื่อง โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน เป็นเรื่องที่ควรปรับปรุงโดยเร็ว คณะผู้วิจัยจึงมีได้ทำการเปรียบเทียบกรณีศึกษาประเทศเกาหลีใต้และฟิลิปปินส์
เกาหลีใต้
ประเทศเกาหลีใต้ ได้คะแนนประเมินสูงถึง 83 คะแนน (จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน) เนื่องจากความโปร่งใสทางการคลังและการมีส่วนร่วมของประชาชน ถือเป็นวาระหลักของรัฐบาลภายใต้การนำของประธานาธิบดี Moo-Hyuh Roh รัฐบาลใช้หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อเพิ่มความไว้วางใจต่อรัฐบาล จนถูกเรียกเป็น ‘รัฐบาลการมีส่วนร่วม’ (Participatory Government) และได้ผลักดันการปฏิรูปจนออกมาเป็นกฎหมาย National Fiscal Act 2559 ประกอบด้วย
(1) การรจัดทำแผนการบริหารการคลังแห่งชาติ ที่นำเสนอแผนการบริหารการคลังในภาพรวม และกรอบงบประมาณล่วงหน้าระยะปานกลางหรือระยะ 5 ปี (Medium-Term Expenditture Framwork)
(2) การจัดทำงบประมาณแบบบนลงล่าง (Top-down Budgeting)
(3) การบริหารงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance-based budgeting, PBB)
(4) การนำระบบงบประมาณและระบบบัญชีแบบดิจิทัลมาใช้ผ่านระบบที่เรียกว่า D-Brain system เพื่อสนับสนุนการทำงานของสามแนวทางการปฏิรูปข้างต้น
นอกจากนี้ เกาหลียังมีกระบวนการงบประมาณที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมอย่างน่าสนใจ โดยสามารถถอดเป็นบทเรียนได้อย่างน้อย 6 ประการคือ
(1) การเปิดอภิปรายสาธารณะ จัดในช่วงการจัดทำร่างงบประมาณและกรอบประมาณล่วงหน้าระยะปานกลาง
(2) การประชุมกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและการไปทัศนศึกษาในช่วงการจัดทำร่างงบประมาณของรัฐบาล
(3)การประชุมกับคณะกรรมการที่ปรึกษาด้านนโยบายการคลัง ก่อนที่กระบวนการจัดทำงบประมาณจะสิ้นสุดลง จะมีการประชุม เพื่อหารือเรื่องงบประมาณและการปรับปรุงงบประมาณล่วงหน้าระยะปานกลาง
(4) การพิจารณางบประมาณจากผู้เชี่ยวชาญ เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติได้รับร่างงบประมาณรายจ่ายจากรัฐบาล จะมีการเปิดให้ทำการประชาพิจารณ์รับฟังจากผู้เชี่ยวชาญด้านการคลัง
(5) ศูนย์รายงานความสูญเสียเรื่องงบประมาณ หลังจาก ร่าง พรบ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีออกบังคับเป็นกฎหมายแล้ว ในช่วงกระบวนการงบประมาณ (Budget implementation) หากประชาชนมีข้อสงสัยในความผิดปกติของการใช้งบประมาณ สามารถร้องเรียนได้ผ่านทางเว็บไซต์หรือโทรศัพท์สายด่วนได้
(6) การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตรวจสอบงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการตรวจสอบ (Board of Audit and Inspection, BAI) ได้เปิดช่องทางให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการตรวจสอบได้
ฟิลิปปินส์
ฟิลิปปินส์ มีกลไกการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณทั้งในระดับท้องถิ่นที่ได้ดึงมวลชนเข้ามาเกี่ยวข้องและในระดับประเทศที่เชิญผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรประชาสังคม (Civic Society Organisations) มาหารือในเรื่องนี้ ประเทศนี้มีกลไกการส่งเสริมความโปร่งใสทางการคลังที่ดี เช่น หน่วยงานของรัฐต่างๆ ต้องติดตราความโปร่งใส (Transparency Seal) บนเว็บไซต์ทางการของหน่วยงาน พร้อมทั้งกำหนดให้เผยแพร่ข้อมูลสำคัญ เช่น หน้าที่และความรับผิดชอบของหน่วยงาน รายงานประจำปีของหน่วยงาน 3 ปีที่ผ่านมา เป็นต้น
นอกจากนั้น มีการจัดทำรายงานงบประมาณภาคประชาชน (Citizens’ budget) ที่ถูกจัดขึ้นเพื่อช่วยให้ประชาชนเข้าใจข้อมูลงบประมาณได้ง่ายยิ่งขึ้น ฟิลิปปินส์มีโครงการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมในระดับรากหญ้า หรือที่เรียกว่า โครงการจัดทำงบประมาณแบบล่างขึ้นบน (Bottom-Up Budgeting) โดยให้ความสำคัญกับคนที่ยากจนหรือชุมชนในชนบน และอีกโครงการที่น่าสนใจคือ โครงการตรวจสอบแบบประชาชนมีส่วนร่วม ตามหลักการของรัฐบาลแบบเปิด (Open Government Partnership) โดยให้องค์กรประชาสังคมร่วมกับคณะกรรมการตรวจสอบเงินแผ่นดิน เพื่อตรวจสอบโครงการที่ได้ถูกเลือกขึ้นมา
ข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย
คณะผู้วิจัยนี้ได้นำเสนอแนวทางการปรับปรุงหรือปฏิรูปปัจจัยเชิงสถาบันที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังตามหลักเกณฑ์สากล มีดังต่อไปนี้
(1) จัดตั้งสถาบันภายนอกที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารในการทำหน้าที่สอดส่องดูแลในระบบงบประมาณ โดยอาจมีการผ่านร่าง พ.ร.บ. สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ. … เพื่อจัดตั้งหน่วยงานที่สามารถวิเคราะห์และติดตามผลการดำเนินนโยบายการคลังได้อย่างอิสระะและทำหน้าที่สนับสนุนการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติ
(2) เพิ่มกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวบการงบประมาณทุกขั้นตอน
(3) จัดทำเอกสารงบประมาณและเผยแพร่ข้อมูลที่แสดงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ยังขาดอยู่หรือที่ยังมีระดับของการเปิดเผยข้อมลูตามเกณฑส์ากลไม่เพียงพอ โดยเฉพาะการเผยแพร่รายงานทางการคลังแก่สาธารณะ ต้องมีการรายงานสม่ำเสมอและทันท่วงที่
(4) จัดแบ่งหน้าที่ในการจัดหาบริการสาธารณะระหว่างรัฐบาลและอปท.รวมถึงจัดทำเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนให้รัฐบาลท้องถิ่นให้ชัดเจนย่ิงขึ้น นอกจากน้ี ควรปรับปรุงกระบวนการจัดทำงบประมาณของอปท.ให้ได้รับ การชดเชยการขาดรายได้อันเนื่องจากการดำเนินมาตรการภาษีตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเพียงพอและจัดทำรายงานผลการดำเนินงานและการใช้จ่ายเงินของอปท. อย่างเป็นระบบ
(5) จัดทำงบประมาณและประมาณการทางการคลังรวมถึงการวิเคราะห์และบริหารจัดการความเสี่ยงทั้งในระยะปานกลางถึงระยะยาว โดยเฉพาะการจัดทำและนำเสนอกรอบการคลังระยะปานกลาง การเสนอแผนการลงทุนภาครัฐระยะปานกลาง การวิเคราะห์ความอ่อนไหวทางการคลังภายใต้ข้อสมมติฐานทางเศรษฐกิจมหภาคที่สำคัญ
(6) จัดทำกฎหมายการคลังหรือกฎการคลังเพิ่มเติม เพื่อกำกับระยะเวลาในการจ่ายชำระภาระทางการคลังที่ค้างจ่ายหน่วยงานอื่น ควบคุมขนาดและกำหนดข้อจากัดของมาตรการรายจ่ายภาษีรวมถึงมีการประเมินผลความคุณค่าของมาตรการ ติดตามสัดส่วนงบลงทุนในโครงสร้างงบประมาณภายหลังการโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณ
(7) เปิดเผยข้อมูลการชดใช้เงินคงคลังในเอกสารงบประมาณเพิ่มเติมจากวงเงินรวมที่ระบุไว้ในอยู่แล้ว นอก จากน้ี ควรให้มีการเปิดเผยข้อมูลภาระหน้ีจริงที่รัฐบาลแบกรับ (ยอดหน้ีครบกำหนดชำระจริงและดอกเบี้ยจ่าย) โดยอาจจัดทำเป็นส่วนหนึ่งของการวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังระยะปานกลางถึงยาว
(8) เปิดเผยข้อมูลผลการวิเคราะห์ ต้นทุนและประเมินความคุ้มค่าของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐที่ได้รับการบรรจุในแผนการบริหารหน้ีสาธารณะประจำปีที่สาธารณชนเข้าถึงง่าย
ที่มา: รายงานเรื่อง “การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณตามหลักสากล เพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดย รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์และคณะ (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)