นับแต่วิกฤตเศรษฐกิจ 2540 เป็นต้นมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ามามีบทบาทต่อเศรษฐกิจอย่างมีนัยยะสำคัญ ตั้งแต่ปี 2546 ถึงปี 2559 สัดส่วนสินเชื่อของสถาบันการเงินเฉพาะกิจต่อสัดส่วนสินเชื่อรวมทั้งหมดในระบบเพิ่มขึ้นจาก 19% เป็น 29% ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนความนิยมของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของรัฐบาลผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

รัฐบาลเลือกใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเพื่อตอบสนองนโยบายต่างๆ เนื่องจากเป็นวิธีการที่ทำได้อย่างรวดเร็ว ไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณประจำปี และยังเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้ โดยเน้นไปที่กลุ่มพลเมืองฐานราก ซึ่งส่วนใหญ่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุน เช่น เกษตรกรหรือกลุ่มผู้มีฐานะยากจน

ในด้านกลับ นโยบายกึ่งการคลังก็สร้างภาระทางคลังทางอ้อมให้กับรัฐบาล เพราะรัฐบาลก็ต้องมีภาระค่าใช้จ่ายและหนี้ที่เกิดจากการดำเนินงานของโครงการจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจตามนโยบายของรัฐ สำหรับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แม้จะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลในการดำเนินนโยบายต่างๆ แต่การใช้นโยบายกึ่งการคลังก็อาจทำให้เกิดปัญหาด้านสภาพคล่องและสถานะความเพียงพอของกองทุน จนทำให้มี ‘ความเสี่ยง’ มากกว่าธนาคารทั่วไป

การสร้าง ‘ความความโปร่งใสทางการคลัง’ ให้กับการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของสถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงมีความสำคัญ เพราะจะช่วยให้รัฐบาลบริหารความเสี่ยงและจัดการทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น  นอกจากนี้ยังช่วยส่งเสริมความรับผิดชอบทางการคลังต่อภาคประชาชน

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจปัญหาการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ผ่านงานวิจัย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจการกึ่งการคลังผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” ของ อธิภัทร มุทิตาเจริญ และ กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

 

 

รู้จักสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

 

สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialized Financial Institution: SFIs) หมายถึง สถาบันการเงินของรัฐที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้น เพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจตามแผนนโยบาย และสนับสนุนการลงทุนต่างๆ  ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งหมด 8 แห่งที่มีกลุ่มเป้าหมายแตกต่างกัน ได้แก่ (1) ธนาคารออมสิน (2) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (3) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (4) ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (5) ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (6) ธนาคารพัฒนาวิสากิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (7) บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม และ (8) บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย

นอกจากนี้ สถาบันการเงินเฉพาะกิจยังแบ่งได้ 2 ประเภท คือ

(1) สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ทำหน้าที่ทำหน้าที่เป็นธนาคารที่ให้ ‘บริการทางการเงิน’ ทั้งด้านเงินฝากและให้สินเชื่อ คือ ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย

(2) สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ ‘ทำธุรกิจ’ ตามขอบเขตที่กำหนดเท่านั้น คือ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคารพัฒนาวิสากิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม และบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย
โดยภาพรวม สถาบันการเงินเหล่านี้มีหน้าที่ให้บริการสินเชื่อแก่คนที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ แต่สินเชื่อก็จะมีเงื่อนไขเช่น เป็นสินเชื่อที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าตลาด เป็นสินเชื่อที่มีเวลาปลอดดอกเบี้ย และการค้ำประกันการกู้ยืม

อีกหนึ่งบทบาทที่สำคัญคือ การประกันราคาสินค้า ที่ผ่านมาการประกันสินค้ามักจะดำเนินการในกลุ่มสินค้าการเกษตรเป็นหลัก ตัวอย่างคือ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก และโครงการประกันราคาอ้อย

 

ความทับซ้อนด้านนิยามและการดำเนินงาน

 

ปัญหาที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจประสบคือ ความทับซ้อนของการดำเนินงานระหว่างงานของสถาบันเองและงานที่มาจากนโยบายรัฐ แม้ปัจจุบันประเทศไทยมีบัญชีสำหรับการบันทึกต้นทุนของกิจกรรมกึ่งการคลังที่เรียกว่า PSA (Public Service Account) ซึ่งบัญชี PSA จะแยกธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับนโยบายรัฐ (โครงการ PSA) ออกจากธุรกรรมเชิงพาณิชย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่ง ทว่า PSA ไม่มีความชัดเจนในนิยาม

บางโครงการหรือมาตรการที่รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มกลับไม่ถูกจัดเป็นโครงการ PSA ดังนั้นสถาบันการเงินเฉพาะกิจก็ต้องรับผิดชอบโครงการดังกล่าว เมื่อโครงการ PSA มีขอบเขตที่คลุมเครือ นโยบายหรือมาตรการต่างๆ ที่เกิดขึ้นก็จะทับซ้อนกับกิจกรรมที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจต้องปฏิบัติอยู่แล้วตามแนวนโยบายผู้ถือหุ้นภาครัฐ

อีกทั้งในทางปฏิบัติ การแยกบัญชี PSA ยังคงมีความทับซ้อน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง แนวทางการแยกค่าใช้จ่ายระหว่างธุรกรรมของโครงการรัฐออกจากธุรกรรมเชิงพาณิชย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ซึ่งอาจส่งผลกระทบให้การประเมินความเสียหายในโครงการ PSA ไม่โปร่งใสได้

กรณีศึกษาที่ผู้วิจัยหยิบยกมาคือ โครงการ “บ้าน ธอส.เพื่อที่อยู่อาศัยแห่งแรก” กับ “โครงการบ้านประชารัฐ” ซึ่งโครงการบ้าน ธอส.ถูกจัดให้เป็นโครงการของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ขณะที่บ้านประชารัฐได้รับการจัดเป็นโครงการตามนโยบายรัฐหรือโครงการ PSA คณะผู้วิจัยจึงตั้งข้อสังเกตว่า ทั้งสองโครงการมีวิธีการและเป้าหมายเพื่อให้บริการสินเชื่อที่ช่วยฟื้นฟูเศรษฐกิจและยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนเหมือนกัน แต่ถูกจัดประเภทไม่เหมือนกัน

 

ข้อเสนอไม่ครอบคลุม

 

ด้านความครอบคลุมจะเกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลต้นทุนทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง ซึ่งผู้วิจัยแบ่งความครอบคลุมออกเป็น 2 ด้านได้แก่ ความครอบคลุมของข้อเสนอโครงการ และความครอบคลุมของการรายงานผลการดำเนินมาตรการกึ่งการคลัง

โดยปกติเมื่อสถาบันการเงินเฉพาะกิจเสนอโครงการจะก็ต้องจัดทำข้อเสนอจำพวกวัตถุประสงค์ กลุ่มเป้าหมาย จำนวนวงเงิน ตลอดจนคำนวณเงินชดเชย เพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา แต่ปัญหาที่พบคือข้อเสนอข้อเสนอเหล่านี้ยังขาดการรายงานด้านการชดเชยความเสียหาย

ตัวอย่างเช่น โครงการสินเชื่อเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพอิสระรายย่อยที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัยและวาตภัยปี 2553 ที่ไม่ได้รายงานการชดเชยความเสียหาย ทั้งในส่วนของการประเมินค่าเสียหายทั้งหมด การแจกแจงที่มาของค่าใช้จ่าย รวมไปถึงตารางเวลาชดเชยค่าเสียหาย

 

ความโปร่งใสด้านการเข้าถึง

 

ด้านการเข้าถึงจะเน้นไปที่การเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ รวมถึงการทำให้ประชาชนเข้าใจประเด็นสำคัญอย่างความคุ้มค่าของการดำเนินงาน และความเสี่ยงอีกด้วย

ปัจจุบันประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลผ่าน เว็บไซต์ www.cabinet.soc.go.th ซึ่งสามารถค้นหามติ ครม. หรือเอกสารที่ทางราชการเปิดเผย อย่างไรก็ตามเว็บไซต์นี้ก็มีข้อจำกัดคือไม่มีการจำแนกหมวดหมู่เฉพาะ อีกทั้งประชาชนส่วนใหญ่มักไม่เปิดรับข้อมูลทางเว็บไซต์ทางเดียวเท่านั้น แต่จะรับรู้ผ่านสื่อต่างๆ เป็นหลัก ดังนั้นการรับรู้ของประชาชนที่มีต่อการเข้าถึงข้อมูลย่อมคลาดเคลื่อนไปจากความเป็นจริงของโครงการ

คณะผู้วิจัยเห็นว่า ภาครัฐไม่ได้มีการส่งเสริมความเข้าใจด้านความเสี่ยงและความคุ้มค่าของมาตรการเหล่านี้แก่สาธารณะเท่าที่ควร

 

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

 

งานวิจัย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจการกึ่งการคลังผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” สรุปว่า สถาบันการเงินเฉพาะกิจต้องมีการรายงานการประเมินความเสียหายทั้งหมด การแจกแจงที่มาของค่าใช้จ่าย ตารางเวลาชดเชยความเสียหาย รวมไปถึงรายละเอียดการปรับข้อตกลงการประเมินผลตัวชี้วัดที่เกี่ยวข้อง ควรมีการกำหนดเป้าหมายเชิงตัวเลข หรือเป้าหมายเชิงคุณภาพที่ชัดเจนในวัตถุประสงค์ของข้อเสนอโครงการ 

ประเด็นสำคัญของการรายงานผลการดำเนินงานคือ การแสดงผลการดำเนินงานอย่างครอบคลุมในแต่ละปี ซึ่งจะทำให้ทราบแต่ละโครงการว่ามีผลการดำเนินงานอย่างไร ยอดสินเชื่อคงค้างเท่าไร ที่สำคัญคือทำให้ประมาณการค่าเสียหายที่จะได้รับการชดเชยได้ ตัวอย่างเช่นมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย ควรมีการนิยามผู้มีรายได้น้อยและควรประมาณการเป้าหมายของโครงการถึงจำนวนกลุ่มเป้าหมายของโครงการ

นอกจากนี้ รัฐบาลควรกำหนดลักษณะโครงการ PSA ให้เฉพาะเจาะจงมากยิ่งขึ้น และเกณฑ์โครงการ PSA ควรสะท้อนถึงภาวะฉุกเฉิน หรือเป็นโครงการที่กระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะที่เกิดเศรษฐกิจโดยไม่คาดคิด และกำหนดนิยามการดำเนินธุรกรรม และระยะเวลาดำเนินโครงการอย่างชัดเจนเพื่อบรรเทาปัญหาระยะสั้น

ในท้ายที่สุด รัฐบาลควรจัดทำรายงานการประเมินประสิทธิผล (Cost Effectiveness) ของแต่ละกิจกรรม ซึ่งการรายงานผลนี้จะทำให้สาธารณะรับรู้ว่า งบประมาณที่ภาครัฐได้ใช้จ่ายไปนั้นมีความคุ้มค่าเมื่อเทียบกับเป้าหมายที่ได้ตั้งไว้หรือไม่ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาความโปร่งใสต่อไปในอนาคต

---

ที่มา: รายงานวิจัยย่อย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจการกึ่งการคลังผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดย ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ และดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย (สกว.)

อ่านประกอบ

บทความ ‘ชวนคิดเรื่องต้นทุนที่แท้จริงของกิจกรรมกึ่งการคลัง‘ โดย อธิภัทร มุทิตาเจริญ เผยแพร่ครั้งแรกในเว็บไซต์ไทยพับลิก้า เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2015