ประเทศไทยประสบความสำเร็จอย่างสูงในการยกระดับจากประเทศยากจนไปเป็นประเทศรายได้ปานกลาง นับตั้งแต่เริ่มพัฒนาเศรษฐกิจในกลางทศวรรษ 2500 เศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยถึงปีละ 7 % จนถูกนับรวมเป็นหนึ่งในปรากฏการณ์ ‘มหัศจรรย์แห่งเอเชีย’ (Asia Miracle)
แต่ความมหัศจรรย์ของเศรษฐกิจไทยต้องหยุดลงเมื่อเกิดวิฤติการณ์การเงินในปี 2540 นับตั้งแต่นั้นเศรษฐกิจไทยก็ไม่เคยกลับไปเติบโตเช่นเดียวกับทศวรรษ 2500 โดยระหว่างปี 2540 – 2551 เศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยปีละ 5.1 % ในขณะที่ ระหว่างปี 2552 – 2559 อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยเฉลี่ยลดเหลือเพียงแค่ 2.9 % เท่านั้น
หนึ่งในสาเหตุสำคัญของความชะงักงันของการพัฒนาเศรษฐกิจคือ การลงทุนของประเทศอยู่ในระดับต่ำมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคอุตสาหกรรม ในช่วงเวลาแห่ง ‘ความมหัศจรรย์’ การลงทุนในประเทศของไทยขยายตัวเฉลี่ย 14 %ต่อปี แต่ในรอบทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการขยายตัวของการลงทุนเพียงปีละ 2-3 %
นโยบายไทยแลนด์ 4.0 เกิดขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาข้างต้น เพราะกล่าวให้ถึงที่สุดแก่นของนโยบายนี้คือ การส่งเสริมการลงทุนในภาคอุตสาหกรรม โดยรัฐบาลเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมาย 10 อุตสาหกรรมที่รัฐจะมุ่งส่งเสริมเป็นพิเศษ
แม้การกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายจะเป็นนโยบายที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย แต่ประเด็นมีอยู่ว่า 10 อุตสาหกรรมที่รัฐบาลเลือก (โดยไม่มีที่มาที่ไปที่ชัดเจน) นั้นเป็นตัวเลือกที่ถูกหรือผิด หากเลือกถูกย่อมเป็นผลดีต่อประเทศ แต่หากเลือกผิดย่อมหมายความว่า ประเทศไทยจัดสรรทรัพยากรผิดและทำให้อุตสาหกรรมที่ไม่ถูกเลือกแต่มีศักยภาพในการพัฒนา ต้องเสียโอกาสในพัฒนาไป
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนพิจารณาความสมเหตุสมผลของการเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมายของรัฐบาลภายใต้นโยบายไทยแลนด์ 4.0 และสำรวจอุตสาหกรรมที่ไม่ถูกเลือกแต่มีศักยภาพในการพัฒนาผ่าน “โครงการศึกษาแนวทางการคัดเลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ของไทยเพื่อผลักดันประเทศให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง” เสนอโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
10 อุตสาหกรรมเป้าหมายขับเคลื่อนเศรษฐกิจ
ปี 2558 คณะทำงานส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชนกำหนดอุตสาหกรรม 10 ประเภทที่มีศักยภาพในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ครอบคลุมถึงมิติเกษตรกรรม อุตสาหกรรมและภาคบริการ โดยแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มคือ อุตสาหกรรมเดิม โดยนำอุตสาหกรรมที่มีอยู่แล้วมาต่อยอดเพื่อยกระดับสู่นานาชาติ และกลุ่มถัดมาคืออุตสาหกรรมใหม่ ซึ่งเป็นการนำอุตสาหกรรมเดิมมาพัฒนา อีกทั้งรัฐบาลยังเห็นว่ามีผู้สนใจลงทุน
กลุ่มอุตสาหกรรมเดิม 5 ประเภท ได้แก่ (1) อุตสาหกรรมยานยนต์สมัยใหม่ (Next-generation Automotive) (2) อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ (Smart Electronics) (3) อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวกลุ่มรายได้ดีและการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ (Affluent, Medical and Wellness Tourism) (4) อุตสาหกรรมการเกษตรและเทคโนโลยีชีวภาพ (Agriculture and Biotechnology) และ (5) อุตสาหกรรมแปรรูปอาหาร (Food for the Future)
ส่วนกลุ่มอุตสาหกรรมใหม่ 5 ประเภท ได้แก่ (1) อุตสาหกรรมหุ่นยนต์เพื่อการอุตสาหกรรม (Robotics) (2) อุตสาหกรรมการบินและโลจิสติกส์ (Aviation and Logistics) (3) อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงชีวภาพและเคมีชีวภาพ (Biofuels and Biochemicals) (4) อุตสาหกรรมดิจิทัล (Digital) และ (5) อุตสาหกรรมการแพทย์ครบวงจร (Medical Hub)
รัฐบาลคสช.เชื่อว่าอุตสาหกรรม 10 ประเภทนี้จะเป็นกลไกในการสร้างการขยายตัวทางเศรษฐกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน และเมื่อการลงทุนอุตสาหกรรมเป้าหมายบวกกับโครงการพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจะยิ่งทำให้เศรษฐกิจประเทศไทยดียิ่งขึ้นภายใต้กรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี
ความสมเหตุสมผลของ 10 อุตสาหกรรมเป้าหมาย
คณะผู้วิจัยนำทั้ง 10 อุตสาหกรรมข้างต้นมาวิเคราะห์ศักยภาพที่จะทำให้ประเทศสามารถก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลางภายในระยะเวลาของยุทธศาสตร์ 20 ปี (2560-2579) พบข้อมูลที่น่าสนใจ ดังนี้
ประการแรก 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายมีสัดส่วนมูลค่าเพิ่มรวม 19.3 % ของมูลค่าเพิ่มทั้งหมดของประเทศ ในปี 2557 ซึ่งเพิ่มข้ึนจาก 17.8 %ในช่วงปี 2548 ซึ่งสะท้อนว่า 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายของไทยเป็นกลจักรที่ช่วยผลักดันเศรษฐกิจให้เพิ่มมากยิ่งข้ึน และเมื่อพิจารณาในมิติของการจ้างงาน ก็พบว่ากลุ่ม 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายมีการจ้างงานเพิ่มขึ้นในรอบ 10 ปี (2548-2557) ท้ังแรงงานในระบบจาก 2,034,447 คน เป็น 2,943,196 คน และแรงงานนอกระบบจาก 518,557 คน เป็น 770,394 คน โดนสัดส่วนการจ้าง งานรวมต่อแรงงานท่ีถูกจ้างท้ังหมดในระบบเศรษฐกิจของทั้ง 10 อุตสาหกรรมได้เพิ่มขึ้นจาก 7 % ในปี 2548 มาเป็น 9.7 % ในปี 2557
ประการที่สอง ในช่วง 10 ปีนับแต่พ.ศ. 2548-2557 ทั้ง 10 อุตสาหกรรมมีอัตราเจริญเติบโต 4.2 % ขณะที่ภาพรวมของอุตสาหกรรมที่ไม่ถูกเลือกมีอัตราเจริญเติบโตเพียง 3.1 % ตัวเลขนี้สะท้อนว่าหากยังคงอัตราเจริญเติบโตถึงระดับนี้กระทั่งถึงปี 2589 หรือเป็นเวลา 10 ปีหลังจากกรอบเวลาในยุทธศาสตร์แห่งชาติ ประเทศไทยก็จะกลายเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว
ประการที่สาม หากประเทศไทยต้องการก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลางให้ได้ภายในปี 2579 พอดีตามแผนยุทธศาสตร์ 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายจะต้องเพิ่มอัตราเจริญเติบโตเฉลี่ยจาก 4.2 % ต่อปีเป็น 7.2 %ต่อปี หรือคิดเป็นส่วนเพิ่มร้อยละ 3 ต่อปี ซึ่งตัวเลขข้างต้นจะทำให้อุตสาหกรรมเกี่ยวเนื่องอื่นๆ เติบโตขึ้น และอัตราเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยก็จะมีอัตราเติบโตเฉลี่ยเพิ่มขึ้นจาก 3.4 % ต่อปี มาเป็น 4.7 %ต่อปี
ประการที่สี่ ในปัจจุบันทั้ง 10 อุตสาหกรรมนี้มีส่วนสำคัญในการผลักดันมิติด้านการจ้างงานเป็นอย่างดี เห็นได้จากจำนวนแรงงานที่เพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัดในรอบ 10 ปี (พ.ศ.2548-2557) จาก 7 % มาเป็น 9.7 % อีกทั้งจำนวนแรงงานในระบบและนอกระบบก็เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
คณะผู้วิจัยสรุปว่า ท้ัง 10 อุตสาหกรรมมีความเข้มแข็ง ท้ังในมิติของความเข้มแข็งและการสร้างคุณค่าในปัจจุบัน ไปจนถึงโอกาสของอุตสาหกรรมในอนาคต อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยเห็นว่า ยังมีอุตสาหกรรมอื่นที่รัฐควรสนับสนุนด้วยเช่นกัน
ข้อเสนอ:10 อุตสาหกรรมอื่นๆ ที่ควรได้รับการผลักดัน
แม้ 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายจะดูสมเหตุสมผลในระดับหนึ่ง แต่คณะผู้วิจัยเห็นว่า ลำพังแค่การส่งเสริม 10 อุตสาหกรรมเป้าหมายย่อมไม่เพียงพอต่อการทำให้ประเทศไทยออกจากกับดักรายได้ปานกลางตามกรอบเวลาที่กำหนด คณะผู้วิจัยได้ทำการวิเคราะห์ข้อมูลและเสนอ 10 อุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ โดยพิจารณาจาก ‘คุณค่าทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน’ เช่น มูลค่าเพิ่มในสาขานั้นๆ แนวโน้มการจ้างแรงงาน มูลค่าการส่งออก ดัชนีความได้เปรียบในการแข่งขัน การวัดการเชื่อมโยงไปข้างหลังและข้างหน้า อัตราการเจริญเติบโต 10 ปีย้อนหลัง ฯลฯ และเกณฑ์คัดเลือกถัดมาคือ ‘โอกาสในการพัฒนาในอนาคต’ กล่าวคือ ประเมินอัตราการเจริญเติบโตของตลาด ความยากง่ายและความท้าทายในการผลิตสินค้าภายใต้ความสามารถในปัจจุบัน รวมถึงวัดความซับซ้อนในสินค้าที่ส่งออก ดังนี้
(1) อุตสาหกรรมอาหารและเครื่องดื่ม (Food Products and Beverage) จุดเด่นคือมีการสร้างมูลค่าเพิ่ม สร้างการจ้างงานอย่างเป็นระบบ การเชื่อมโยงไปยังอุตสาหกรรมต้นธาร มูลค่าการส่งออกสูง และมีตลาดในอนาคต
(2) อุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับสารเคมี (Chemicals and Chemical Products) จุดเด่นคือมีมูลค่าการส่งออกค่อนข้างสูง
(3) อุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์ยางและพลาสติก (Rubber and Plastic Products) จุดเด่นคือเป็นสินค้าที่ประเทศไทยได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ
(4) อุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์โลหะแปรรูป (Fabricated Metal Products) จุดเด่นคือเป็นสินค้าที่มีความต้องการในตลาดโลกและสามารถสร้างคุณค่าได้ในปัจจุบัน
(5) อุตสาหกรรมเครื่องจักร (Machinery and Equipment) จุดเด่นคือมูลค่าการส่งออกสูงและเป็นที่ต้องการในตลาดโลก
(6) อุตสาหกรรมการบัญชีและคอมพิวเตอร์ (Office, Accounting and Computing Machinery) จุดเด่นคือมีการจ้างงานอย่างเป็นระบบ การเชื่อมโยงไปยังอุตสาหกรรมต้นธารและมีมูลค่าการส่งออกในอนาคต
(7) อุตสาหกรรมเครื่องจักรกลและอุปกรณ์ต่างๆ (Electrical Machinery and Apparatus) จุดเด่นคือมูลค่าการส่งออกสูงและเป็นอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพในอนาคตดีกว่าระดับค่าเฉลี่ย
(8) อุตสาหกรรมวิทยุ โทรทัศน์ และอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องกับการสื่อสาร (Radio, Television and Communication Equipment and Apparatus) จุดเด่นคือมีมูลค่าการส่งออกอยู่ในระดับสูง
(9) อุตสาหกรรมเครื่องมือทางการแพทย์, อุปกรณ์ทางทัศนศาสตร์ที่ทำงานกับดวงตาและนาฬิกาแบบต่างๆ (Medical, Precision and Optical Instruments, Watches and Clocks) ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่ยังไม่มีจุดเด่นในการสร้างคุณค่าให้เศรษฐกิจในปัจจุบัน แต่มีแนวโน้มที่จะสร้างคุณค่าในระดับที่สูงได้ในอนาคต
(10) อุตสาหกรรมยานยนต์ (Motor Vehicles) จุดเด่นคือมีการจ้างแรงงานนอกระบบ มูลค่าการส่งออกสูงและมีอัตราเจริญเติบโตมูลค่าการส่งออกอยู่ในระดับที่สูง
ข้อเสนอแนะที่เกี่ยวข้อง
จากการสัมภาษณ์ภาคธุรกิจและหน่วยงานรัฐ ตลอดจนการวิเคราะห์ข้อมูลสถิติ คณะผู้วิจัยสรุปบทเรียนเพื่อจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการผลักดันอุตสาหกรรมให้พ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้ดังนี้
(1) ภาครัฐไม่ควรพุ่งเป้าไปที่ 10 อุตสาหกรรมที่ถูกกำหนดเท่านั้น แต่ควรพิจารณาการพัฒนาอุตสาหกรรมอื่นๆ ควบคู่ไปด้วย และเมื่อมีปัจจัยใดเข้ามากระทบกลไกตลาด ภาครัฐก็ควรแทรกแซงอุตสาหกรรมอย่างเหมาะสมและเท่าที่จำเป็น ยกเลิกการสนับสนุนอุตสาหกรรมเมื่ออุตสาหกรรมนั้นมีความพร้อมในการแข่งขัน และยุติการสนับสนุนอุตสาหกรรมที่โอกาสในการพัฒนามีน้อยกว่าต้นทุนการแทรกแซงจากภาครัฐ
(2) ภาครัฐควรพิจารณาสนับสนุนนโยบายอื่นๆ นอกเหนือจากนโยบายการให้แรงจูงใจผ่านมาตรการส่งเสริมการลงทุน
(3) ภาครัฐควรสนับสนุนอุตสาหกรรมที่มีความเกี่ยวเนื่องกับอุตสาหกรรมเป้าหมาย (10 อุตสาหกรรมเป้าหมายขับเคลื่อนเศรษฐกิจ) เพื่อให้การพัฒนามีทิศทางและทำให้การลงทุนมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
(4) ภาครัฐควรระวังการแทรกแซงจากกลุ่มผลประโยชน์ที่จะเข้ามาผลักดันการสนับสนุนอุตสาหกรรมที่ไม่มีศักยภาพ หรือมีศักยภาพที่น้อย ทำให้ภาครัฐสูญเสียโอกาสที่จะผลักดันอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพมากกว่าอย่างแท้จริง
(5) การสนับสนุนอุตสาหกรรมจะต้องมีองค์กรใหม่ที่เป็นอิสระ มีหน้าที่สนับสนุนการลงทุนและกำหนดทิศทางยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมประกอบกับความร่วมมือของภาคเอกชน เพราะลำพังเพียงบทบาทของภาครัฐไม่เพียงพอที่จะทำให้การพัฒนาอุตสาหกรรมประสบความสำเร็จได้
อ้างอิง
1. โครงการ ‘ศึกษาแนวทางคัดเลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ของไทย เพื่อผลักดันประเทศให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง’ โดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)