องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือ อปท. นับเป็นหน่วยงานรัฐประเภทหนึ่งที่มาจากการกระจายอำนาจมาสู่ท้องถิ่น ซึ่งประโยชน์ของการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นคือ การสร้างหน่วยงานภาครัฐที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนและตอบสนองความต้องการของประชาชนในแต่ละพื้นที่ เมื่อเทียบการปกครองระหว่าง อปท. และรัฐบาล จะเห็นได้ว่า อปท. เป็นองค์กรหนึ่งที่สะท้อนภาพตัวแทนท้องถิ่นนั้นๆ ได้เป็นอย่างดี อปท. จึงมีความยืดหยุ่นสูงกว่ารัฐบาลที่บริหารระดับภาพรวมประเทศ
จุดแข็งสำคัญของอปท.คือ การมาจากการคัดเลือกจากประชาชนในพื้นที่โดยตรง ทำให้มีแรงจูงใจและตอบสนองความต้องการของประชากรในพื้นที่ได้ดีกว่านโยบายที่คำนึงถึงผลประโยชน์โดยรวม
แม้จะมีจุดแข็งในเรื่องการตอบสนองความต้องการของประชาชนได้เป็นอย่างดี อย่างไรก็ตาม ‘ความโปร่งใส’ กลับเป็นจุดอ่อนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งๆ ที่ ประชาชนจะสามารถตรวจสอบการทำงานและการดำเนินงานต่าง ๆ ของ อปท. ได้ดีกว่าองค์กรส่วนกลางก็ตาม
ข้อจำกัดสำคัญของการตรวจสอบติดตามทำงานของ อปท.คือ การเข้าถึงข้อมูล ดังนั้นการสร้างความโปร่งใสจึงเป็นหลักประกันอย่างหนึ่งว่า อปท. จะดำเนินงานจะมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ การเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังของ อปท. จะช่วยสนับสนุนความยั่งยืนในระยะยาวด้วย
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจความโปร่งใสในการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผ่านงานวิจัย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดยภาวิน ศิริประภานุกูลและคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย (สกว.)
รู้จักองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. คือหน่วยงานหนึ่งของรัฐที่มีการดำเนินงานอย่างอิสระจากรัฐบาล ผู้บริหารอปท.จะมาจากการเลือกตั้งไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ โดยอปท.ในประเทศไทยมีอยู่ 4 รูปแบบ ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัดหรืออบจ. 76 แห่ง เทศบาล 2441 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 5334 แห่ง และองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ 2 แห่งคือกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
หน้าที่ของอปท.อาจแบ่งกว้างๆ ได้ 2 ส่วนคือ ส่วนที่หนึ่ง อำนาจหน้าที่ที่ต้องจัดทำอยู่แล้ว หมายความว่า เมื่อมีการดำเนินงานระดับนโยบายส่งมาถึงท้องถิ่น อปท.จะเป็นผู้ดำเนินงานตามคำสั่งเหล่านั้น หากไม่จัดทำเท่ากับละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ส่วนที่สอง อำนาจหน้าที่ที่อาจจัดทำ โดยกฎหมายที่เกี่ยวข้องจะให้อำนาจกับอปท.ในการใช้ดุลยพินิจว่าจะจัดทำบริการสาธารณะหรือกิจกรรมใดๆ หรือไม่ โดยกรณีนี้ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของประชาชนในพื้นที่ควบคู่ไปด้วย ทั้งนี้อำนาจและหน้าที่เหล่านี้จะไม่ตัดอำนาจหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรมหรือองค์การหน่วยงานของรัฐ
โดยกฎหมายที่ให้อำนาจกับอบต.คือ พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ส่วนกรณีอบจ.มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องคือ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กรณีเทศบาล กฎหมายที่เกี่ยวข้องคือพระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมพ.ศ. 2543 ส่วนกรุงเทพนั้นมีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพ พ.ศ. 2528 และเมืองพัทยามีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542
ความทับซ้อนระหว่างรัฐบาลและ อปท.
แม้กฎหมายจัดตั้งอปท.และพ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 จะกำหนดบทบาทหน้าที่ของอปท.เอาไว้ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นคือการการกำหนดบทบาทหน้าที่ตามกฎหมายข้างต้นนั้นมีขอบเขตที่กว้างและคลุมเครือเกินไป ตัวอย่างเช่น การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม การส่งเสริมพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการหรือการดูแลและบำรุงรักษาสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ทั้งหมดส่งผลให้การทำงานของอปท.เป็นไปอย่างเชื่องช้า เพราะบทบาทหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานมีความทับซ้อนกัน
จากความไม่ชัดเจนในบทบาทหน้าที่นำมาสู่ประเด็นปัญหางบประมาณที่มีอย่างจำกัด ส่งผลให้อปท.หลายแห่งจำเป็นต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ซึ่งยิ่งเป็นการสร้างความไม่ชัดเจนของบทบาทหน้าที่ระหว่างรัฐบาลกับอปท. กล่าวคือโดยปกติเงินอุดหนุนจะมาจากนโยบายหรือผลงานของรัฐบาล แต่เมื่อเงินอุดหนุนถูกส่งมาที่อปท.ในฐานะผู้ดำเนินโครงการ ทำให้เกิดปัญหาความทับซ้อนของการดำเนินงานตามบทบาทหน้าที่
ข้อจำกัดด้านงบประมาณ
หนึ่งในตัวชี้วัดความโปร่งใสของหน่วยงานรัฐคือ การจัดทำเอกสาร รวมถึงรายงานทางการเงินต่างๆ ซึ่งคณะผู้วิจัยวิเคราะห์ความโปร่งใสด้านการจัดทำเอกสารไว้ 3 ประเด็น ได้แก่ ความครอบคลุมของเอกสาร มาตรฐานในการจัดทำเอกสาร และความน่าเชื่อถือในการจัดทำเอกสาร
ปัจจุบันอปท.ยังขาดความครอบคลุมในการจัดทำเอกสาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งส่วนที่เกี่ยวข้องกับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เนื่องจากในกรณีอปท.แห่งอื่นๆ ที่ไม่ใช่กรุงเทพและเมืองพัทยา ไม่ได้รายงานอย่างครอบคลุมทั้งหมด เนื่องจากเอกสารงบประมาณจะครอบคลุมเฉพาะเงินอุดหนุนทั่วไปสำหรับดำเนินการตามหน้าที่และภารกิจถ่ายโอนเพียงเท่านั้น แต่ทั้งนี้กรุงเทพและเมืองพัทยาจะไม่มีการรายงานอยู่แล้วในเอกสารงบประมาณของอปท. แต่จะถูกรายงานในเอกสารงบประมาณของรัฐบาล
ด้านมาตรฐานการจัดทำเอกสาร คณะผู้วิจัยประเมินว่ามีการจัดทำรายงานเอกสารในมาตรฐานที่ดี เนื่องจากมีการรายงานงบประมาณของอปท.สอดคล้องกับรายงานงบประมาณของรัฐบาล ขณะเดียวกันเอกสารก็มีความน่าเชื่อ เนื่องจากมีการตรวจสอบข้อมูลในหลายขั้นตอน ทั้งในส่วนสภาอปท. การขออนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ การตรวจสอบเงินอุดหนุนจากกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง รวมไปถึงการตรวจสอบบัญชีในช่วงสิ้นปีงบประมาณจากทางสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นต้น
คณะผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า การควบคุมการดำเนินงานของอปท.ต้องผ่านโครงสร้างองค์กรตรวจสอบที่เข้มงวดและมีมาตรฐานที่หลากหลาย อาจส่งผลให้ประสิทธิภาพในการดำเนินงานของอปท.ลดลงได้
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
จากการศึกษาของคณะผู้วิจัยพบว่า การสร้างความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นไปอย่างมีข้อจำกัดด้วยเงื่อนไขหลายๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็น การเปิดเผยข้อมูล การจัดทำเอกสาร การทำงานที่ซ้ำซ้อนของหลายหน่วยงาน ในงานวิจัยชิ้นนี้จึงนำเสนอข้อเสนอแนะเพื่อสร้างความโปร่งใสทางการคลัง ดังนี้
(1) ภาครัฐควรมีการจัดทำข้อตกลงระหว่างรัฐบาลและอปท.เพื่อกำหนดบทบาทหน้าที่ไม่ให้การทำงานทับซ้อนกัน โดยข้อตกลงดังกล่าวจะต้องสนับสนุนความอิสระหรือไม่แทรกแซงการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(2) เอกสารงบประมาณของอปท.ควรครอบคลุมถึงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของรายรับด้วย เนื่องจากการระบุดังกล่าวจะช่วยสร้างความชัดเจน อีกทั้งควรกำหนดให้อปท.ต้องเผยแพร่เอกสารหรือข้อมูลต่างๆ ผ่านช่องทางออนไลน์ รวมถึงจัดตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารของอปท.เพื่อการตรวจสอบข้อมูลอย่างโปร่งใส
(3) รัฐบาลและอปท.ควรจัดทำ “โครงการเรียนรู้เพื่อส่งเสริมความรู้ความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของอปท.” รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลและตรวจสอบการทำงานของอปท. ให้กับนักเรียน นักศึกษา สาธารณชนและสื่อมวลชน โดยอาจบรรจุไว้ในหลักสูตรการศึกษาหรือเป็นรูปแบบโครงการอบรมต่างๆ
ที่มา: รายงานวิจัยย่อย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังขององค์การปกครองส่วนครองถิ่นเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดย อ.ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อ.ดร.ฐิติเทพ สิทธิยศ ผศ.ดร.ประสพโชค มั่งสวัสดิ์ และ ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย (สกว.)