ในขณะที่สังคมไทยได้เข้าสู่สังคมสูงวัยตั้งแต่ปี 2548 เมื่อสัดส่วนประชากรผู้สูงวัยคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 10 ของประชากรทั้งหมด อัตราการเกิดกลับน้อยลงเรื่อยๆ ข้อมูลสถิติชี้ว่า ครอบครัวคู่สามีภรรยาที่ไม่มีบุตรเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5.6 ในปี 2530 เป็นร้อยละ 16.2 ในปี 2556 และครอบครัวอยู่คนเดียวเพิ่มจากร้อยละ 6.1 เป็นร้อยละ 13.9 ของครัวเรือนทั้งหมด และปี 2561 จะเป็นครั้งแรกในในประวัติศาสตร์ที่ประชากรผู้สูงวัยจะมากกว่าประชากรวัยเด็ก

กล่าวอีกแบบคือ ‘ยุคเกิดน้อยและสูงวัย’ กำลังกลายเป็นโฉมหน้าใหม่ของสังคมไทย

หนึ่งในสาเหตุสำคัญของการมีบุตรน้อยลงคือ สภาพสังคมและเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป คนหนุ่มสาวตัดสินใจไม่มีบุตร มีบุตรน้อยลง (หรือชะลอการมีบุตร) ไม่เพียงแต่เพราะพวกเขามีทางเลือกในชีวิตมากขึ้นเท่านั้น แต่จำนวนไม่น้อยที่เห็นว่าการมีลูกเป็นภาระและมีต้นทุนค่อนข้างสูง การตัดสินใจมีลูกจึงจำเป็นที่ต้องทำอย่างรอบคอบและถี่ถ้วน

สำหรับรัฐ อัตราการเกิดที่ลดลงหมายถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชาอย่างสำคัญ ใน ‘ยุคเกิดน้อยและสูงวัย’ ตลาดแรงงานมีความเสี่ยงที่จะขาดกำลังแรงงานจากประชากรรุ่นใหม่ๆ ในขณะที่จำนวนผู้สูงวัยที่มากขึ้นก็สร้างแรงกดดันต่อระบบสวัสดิการในภาพรวม ผู้รับภาระหนักในโครงสร้างประชากรคือกำลังแรงงานที่อยู่ในระบบ

ในหลายประเทศ รัฐจึงไม่ปล่อยให้การตัดสินใจมีลูกเป็นเรื่องของประชาชนแต่เพียงอย่างเดียว โดยใช้มาตรการสนับสนุนหลายรูปแบบเพื่อจูงใจให้คนหนุ่มสาวมีลูกมากขึ้น

Knowledge farm – ฟาร์มรู้สู่สังคมชวนสำรวจมาตรการสนับสนุนการมีบุตรจากหลายประเทศผ่านบางส่วนของความก้าวหน้าโครงการวิจัยโดย วรเวศม์ สุวรรณระดาและคณะเรื่อง  “การวิเคราะห์บทบาทภาคเอกชนในการส่งเสริมนโยบายสร้างสมดุลระหว่างการทำงาน และชีวิตครอบครัว” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

 

 

อะไรคือหัวใจของการส่งเสริมการศึกษาให้คนมีบุตร

 

เมื่อเปรียบเทียบการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของผู้หญิงวัย Prime – age (อายุ 25 – 54) ปี ระหว่างปี 2527 (สังคมไทยก่อนยุค ‘เกิดน้อย สูงวัย’) และปี 2557 (สังคมไทยในยุค ‘เกิดน้อย สูงวัย’) พบว่า ในภาพรวมอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานลดลง (ภาพที่ 1) และเมื่อพิจารณาการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของผู้หญิงในพื้นที่กรุงเทพฯ (ภาพที่ 2) พบว่า แม้ว่าอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของกลุ่มของผู้หญิงที่อยู่ในกรุงเทพเพิ่มขึ้น แต่แบบแผนการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานตามช่วงอายุมีลักษณะเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมีลักษณะเป็นรูปตัวยูกลับหัว (U-Type) เปลี่ยนเป็นลักษณะ M-Type ซึ่งหมายความว่า ผู้หญิงในกรุงเทพเมื่อเข้าสู่ตลาดแรงงานแล้ว จะมีการออกจากตลาดแรงงานไปในช่วงเวลาหนึ่ง หรือ มีความจำเป็นต้องเปลี่ยนงานจากในระบบเป็นนอกระบบนั้น จากนั้นจึงค่อยกลับมาใหม่

 

ภาพที่ 1 อัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของกลุ่มของผู้หญิงในภาพรวม

 

ภาพที่ 2 อัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของกลุ่มของผู้หญิงในพื้นที่กรุงเทพฯ

 

ข้อมูลจากการสัมภาษณ์พบว่า ผู้หญิงต้องออกจากตลาดแรงงานในระบบไปกลางคันส่วนใหญ่ เป็นกลุ่มของผู้หญิงที่มีภาระการดูแลบุตร และ/หรือพ่อแม่ที่มีภาระพึ่งพา โดยมีสาเหตุสำคัญคือไม่สามารถหาผู้ที่ไว้ใจได้ ค่าใช้จ่ายใช้ในการดูแลค่อนข้างสูง ตลอดจนความไม่มั่นใจในบริการ

นอกจากนี้ การศึกษาของภูเบศร์ สมุทรจักร และคณะ (2559) ที่ชี้ว่า ทัศนะคติของคนเจนเนอเรชันวายที่ให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางหน้าที่การงานและทรัพย์สิน มีผลให้คนรุ่นใหม่ชะลอการสร้างครอบครัวออกไป ความยากลำบากในการหาสถานบริการดูแลเด็กเล็กหรือพี่เลี้ยงเด็กที่เหมาะสมและมีคุณภาพในราคาไม่แพงจนเกินไปเป็นอุปสรรคขัดขวางการตัดสินใจมีบุตรของคู่สามีภรรยา และการศึกษาที่สูงขึ้นมีส่วนทำให้ผู้หญิงชะลอการสร้างครอบครัวและมีบุตรช้าลง

ดังนั้น นโยบายสนับสนุนการทำงานควรให้ความสำคัญกับการสร้างสมดุลระหว่างการทำงานในตลาดแรงงานและความรับผิดชอบในครอบครัวมากขึ้น  และการออกแบบนโยบายของแรงงานจำเป็นต้องสนับสนุนครอบครัวไม่ว่าเป็นกรณีของการเลี้ยงดูบุตร/การดูแลผู้สูงวัยควรพิจารณาส่วนผสมของครอบครัว-บทบาทของรัฐบาล-ตลาดแรงงาน

 

มาตรการทางการคลังเพื่อส่งเสริมการมีบุตร: บทเรียนจากประเทศ OECD

 

สวีเดน

สวีเดนเป็นประเทศที่อนุญาตให้ลูกจ้างที่มีบุตรสามารถเลือกหยุดงานเพื่อดูแลบุตรได้ และได้รับเงินช่วยเหลือเป็นเวลา 450 วัน โดยได้รับเงินไม่เกิน 289,500 โครนสวีเดนต่อปี (1 โครนสวีเดน =3.94 บาท อัตราแลกเปลี่ยน ณ วันที่ 3 พฤศจิกายน 2560) สำหรับผู้ที่ไม่มีรายได้จะได้รับเงินช่วยเหลือจำนวน 180 โครนาสวีเดนต่อวันในช่วง 390 วันและในช่วงการลาอีก 90 วันจะได้รับเงินวันละ 60 โครนสวีเดน การขอรับเงินช่วยเหลือมีความยืดหยุ่น โดยสามารถเลือกขอรับเต็มจำนวนครั้งเดียวหรือแบ่งขอรับเป็นส่วน นอกจากนี้มีเงินอุดหนุนการดูแลที่บ้าน (Home care allowance) ประมาณ 3,000 โครนสวีเดนต่อเดือน หรือประมาณ 12,000 บาท ให้แก่ผู้ปกครองที่ต้องการขยายเวลาการดูแลบุตรที่บ้านหลังจากที่ใช้สิทธิการลาเพื่อดูแลบุตรหมดไปแล้ว

นอกจากนี้ ผู้มีบุตรจะได้จะได้รับเงินช่วยเหลือในการเลี้ยงดูบุตรจนถึงอายุ 16 ปี จำนวน 1,050 โครนสวีเดนต่อเดือน หากมีบุตรตั้งแต่ 2 คนขึ้นไปจะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มอีกในการช่วยเลี้ยงดูบุตร และหลังจากบุตรอายุ 16 ปีแต่ยังคงศึกษาต่อสามารถรับเงินช่วยเหลือต่อไปอีกจนกระทั้งบุตรอายุไม่เกิน 23 ปี ในกรณีบุตรที่อยู่กับบิดาหรือมารดาที่แยกกันอยู่ จะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มอีกไม่เกิน 1,173 โครนสวีเดนต่อเดือน นอกจากนี้ หากบุตรอายุไม่เกิน 19 ปีหรือยังศึกษาต่อสามารถขอความช่วยเหลือทางการเงินด้านที่พักได้อีกด้วย

อีกหนึ่งนโยบายที่โดดเด่นของสวีเดนคือ Gender equality bonus ที่สร้างแรงจูงใจให้แก่ทั้งสามีและภรรยาใช้สิทธิการลาเพื่อดูแลบุตรร่วมกันอย่างเท่าเทียมกัน โดยคู่สามีภรรยาที่ใช้สิทธิการลาที่เท่ากันจะได้รับการลดหย่อนภาษี 100 โครนสวีเดน ต่อวัน และครอบครัวหนึ่งสามารถได้รับการลดหย่อนสูงสุดถึง 13,500 โครนสวีเดน

 

ญี่ปุ่น

ญีปุ่นเป็นประเทศที่ประสบกับปัญหาอัตราการเกิดต่ำรุนแรงที่สุดประเทศหนึ่งและมีมาตรการทางการคลังเพื่อส่งเสริมการมีบุตรค่อนข้างหลากหลาย เช่น การให้เงินอุดหนุนแก่ครอบครัวที่มีเด็กอายุไม่เกิน 15 ปี ซึ่งเป็นนโยบายแบบถ้วนหน้า (universal child allowance) โดยอัตราของเงินอุดหนุนแบ่งตามระดับรายได้ของครัวเรือนและอายุของเด็ก เช่น ผู้เลี้ยงดูบุตรมีรายได้ต่ำกว่าระดับรายได้ที่กำหนด เด็กที่มีอายุต่ำกว่า 3 ปี ได้รับ 15,000 เยน (100 เยน เท่ากับ 32.76 บาท อัตราการแลกเปลี่ยน ณ วันที่ 6 พฤษภาคม 2559) ขณะที่เด็กอายุ 3 ปี ถึงระดับปฐมศึกษา หากเป็นบุตรคนแรกและบุตรคนที่สองจะได้ 10,000 เยน และลูกคนที่สามขึ้นไปจะได้ 15,000 เยน ส่วนเด็กที่อยู่ระดับมัธยมตอนต้นได้รับเงิน 10,000 เยน และกรณีผู้ดูแลเด็กมีรายได้มากกว่าระดับที่กำหนดจะได้รับ 5,000 เยน เท่ากันทุกช่วงอายุ

นอกจากนี้ รัฐบาลญี่ปุ่นได้ให้เงินช่วยเหลือผู้ดูแลเด็กเพียงคนเดียว (child rearing allowance for single-parent households) สำหรับเด็กอายุไม่เกิน 18 ปี โดยเป็นเงินอุดหนุนรายเดือนๆ ละ 41,430 เยน สำหรับเด็กหนึ่งคน และจะเพิ่มอีก 5,000 เยน สำหรับเด็กคนที่สอง ส่วนเด็กคนที่สามเป็นต้นไปจะเพิ่มอีกคนละ 3,000 เยน โดยที่จะกำหนดรายได้ของผู้ได้รับสิทธิตามจำนวนเด็กในครอบครัวอีกทั้งยังมีเงินอุดหนุนผู้ดูแลเด็กพิการที่บ้าน โดยที่ต้องเป็นเด็กอายุต่ำกว่า 20 ปี เดือนละ 50,400 เยน สำหรับความพิการระดับหนึ่ง และ 33,570 เยน สำหรับความพิการระดับสองขณะที่เด็กอายุ 20 ปีขึ้นไปจะมีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนจากสวัสดิการผู้พิการแห่งชาติ

ไม่เพียงแต่การจ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแล้ว ญี่ปุ่นยังให้สิทธิในการลดหย่อนภาษีสำหรับบุตรด้วย โดยผู้ยื่นภาษีสามารถลดหย่อนภาษีสำหรับบุตรต้องเป็นบุตรที่อยู่ร่วมกัน โดยค่าลดหย่อนบุตร คนละ 380,000 เยน ในกรณีที่บุตรอายุ 19-22 ปีค่าลดหย่อนบุตรเพิ่มขึ้น 630,000 เยน และหากเป็นผู้พิการจะได้รับค่าลดหย่อนเพิ่มขึ้นอีก

 

สิงคโปร์

มาตรการทางการคลังเพื่อส่งเสริมการมีบุตรที่โดดเด่นของสิงคโปร์มี 3 นโยบายได้แก่

1. นโยบายให้เงินช่วยเหลือการตั้งครรภ์และการเลี้ยงดูบุตร ซึ่งเป็นไปตามกฎหมาย The Children Development Co-Savings Act กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้รัฐบาลจ่ายเงินช่วยเหลือการตั้งครรภ์และการเลี้ยงดูบุตร ตั้งแต่สัปดาห์ที่ 9 ถึง 12 ให้แก่ลูกจ้างแต่ไม่เกิน 10,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ (1 ดอลลาร์สิงคโปร์ เท่ากับ 25.86 บาท อัตราแลกเปลี่ยน ณ วันที่ 6 พฤษภาคม 2559) สำหรับการคลอดบุตรคนที่ 1 และ 2 ในขณะที่สัปดาห์ที่ 1-8 นายจ้างเป็นผู้จ่ายเงินระหว่างลาคลอดตามกฎหมาย The Employment Act  สำหรับการคลอดบุตรคนที่ 3-4 รัฐบาลจะจ่ายเงินช่วยเหลือการตั้งครรภ์และการมีบุตรเป็นระยะเวลา 12 สัปดาห์ แต่ไม่เกิน 30,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ต่อการคลอดบุตร 1 คน

2. การให้เงินอุดหนุนค่าธรรมเนียมการฝากลูกในสถานเลี้ยงเด็กหรือ Infant Care Subsidy ซึ่งเป็นเงินช่วยเหลือพ่อแม่ในการเลี้ยงดูบุตรตั้งแต่ 2 เดือน ถึง 7 ปี ทั้งที่ทำงานและไม่มีงานทำ เงินอุดหนุนดังกล่าวเป็นการช่วยเหลือในรูปแบบของเงินอุดหนุนค่าธรรมเนียมสำหรับการฝากลูกในสถานเลี้ยงเด็ก โดยผู้ที่ทำงานจะได้รับเงินช่วยเหลือมากกว่าผู้ที่ไม่ทำงาน ทั้งนี้อัตราการเงินอุดหนุนค่าธรรมเนียมการฝากลูกในสถานเลี้ยงเด็กนั้น ผู้ปกครองสามารถใช้สิทธิ์การฝากบุตรตั้งแต่คนที่ 1-4 และจำนวนเงินอุดหนุนนั้นจะได้รับแตกต่างกันขึ้นอยู่รับอายุของเด็กและระยะการเข้าใช้บริการในสถานเลี้ยงเด็ก

3. นโยบาย Working Mother’s Child Relief เป็นนโยบายที่ช่วยแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายของผู้หญิงที่มีบุตรในตลาดแรงงาน นโยบายดังกล่าวเริ่มมีผลใช้บังคับเมื่อปี ค.ศ.2005 โดยอัตราการการรับผลประโยชน์ของบุตรในแต่ละคนไม่เท่ากัน เงื่อนไขสำคัญคือ บุตรต้องเป็นพลเมืองสิงคโปร์ อาจเป็นบุตรที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือบุตรบุญธรรมก็ได้ อายุไม่เกิน 16 ปี ยังไม่สมรสและมีรายได้ไม่เกิน 2,000 ดอลลาร์สิงคโปร์

นอกจากนโยบายให้เงินอุดหนุนแล้ว รัฐบาลสิงคโปร์ยังให้สิทธิลดหย่อนภาษีเพื่อช่วยเหลือผู้มีบุตร หรือ Parental Tax Rebate ด้วย

แม้มาตรการทางการคลังเพื่อส่งเสริมการมีบุตรจะเป็นนโยบายหลักที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในประเทศ OECD แต่ประเทศเหล่านี้ยังมีนโยบายส่งเสริมการมีบุตรในรูปแบบอื่นเป็นจำนวนมาก ทั้งนี้เพื่อให้การสร้างความสมดุลระหว่างการทำงานและชีวิตครอบครัวเกิดขึ้นได้จริง