พีระ เจริญพร เรื่อง

ประเด็นสำคัญ ประเด็นที่หนึ่ง ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยลดต่ำลงมาอยู่เพียงร้อยละ 3-4 ต่อปี ประเทศไทยมีโอกาสอีก 8 ปี ที่จะพัฒนาไปสู่ระดับประเทศรายได้สูง (มากกว่า 12,475 US$) ก่อนที่จะติดอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลางอย่างสมบูรณ์ ประเด็นที่สอง รูปแบบการพัฒนาในอดีตไม่สามารถขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไทยต่อไปได้อย่างยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ เนื่องจาก (1) แรงงานราคาถูกของไทยเริ่มขาดแคลน (2) การใช้แรงงานต่างชาติราคาถูกมีข้อจำกัดและไม่ยั่งยืน (3) การศึกษาของไทยยังไม่สามารถผลิตแรงงานคุณภาพที่ตรงกับความต้องการตลาดได้ (4) ทรัพยากรธรรมชาติถูกใช้เกือบหมดแล้ว (5) มีเสียงเรียกร้องจากสังคมให้ภาคธุรกิจต้องมีต้นทุนในการรักษาสภาวะแวดล้อม (6) การรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคทำได้ยากกว่าที่ผ่านมา (7) การใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นซึ่งทำให้การลงทุนทางด้านอื่นๆของภาครัฐประสบข้อจำกัดที่มากขึ้น (8) ภาคธุรกิจเอกชนอ่อนแอและไม่มองการณ์ไกล และ (9) มีข้อจำกัดในการเพิ่มระดับการแข่งขันในบางภาคส่วนของเศรษฐกิจ ประเด็นที่สาม โมเดลใหม่ในการพัฒนาเศรษฐกิจไทย ประกอบไปด้วย (1) การพัฒนาคน (การศึกษา ทักษะ สุขภาพ) ได้แก่ การพัฒนาตลาดการศึกษาและตลาดแรงงานเพื่อตอบสนองต่อความต้องการแรงงานในระบบเศรษฐกิจ ปฏิรูปกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน การส่งเสริมให้แรงงานต่างด้าวที่มีทักษะความรู้เข้ามาประกอบอาชีพ (2) การจัดการเชิงสถาบัน เช่น การส่งเสริมการพัฒนาแบบ Inclusive growth (คอร์รัปชั่น ธรรมาภิบาล การกระจายอำนาจ ภาวะผู้นำ) ปฏิรูปภาครัฐและพัฒนาระบบธรรมาภิบาลเพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ (growth-enhancing governance) (3) นโยบายอุตสาหกรรมและบทบาทภาครัฐ เช่น การกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ภาครัฐควรพัฒนากลไกที่มีอยู่เดิมให้ทำงานมากขึ้น การแก้ปัญหาการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ การพัฒนาระบบนวัตกรรมของประเทศเพื่อให้การผลิตมีประสิทธิภาพทางการผลิตที่สูงขึ้นและมีความสามารถในการแข่งขันได้อย่างยั่งยืน และ (4) การพัฒนาที่คำนึงถึงสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาอย่างยั่งยืน (sustainable growth) ประเด็นที่สี่ การขับเคลื่อนโมเดลใหม่ในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยควรเน้น (1) การสร้างภาวะความเป็นผู้นำในการพัฒนา (2) การขับเคลื่อนด้วยกลยุทธ์การพัฒนาแบบร่วมกันได้ประโยชน์ (win-win strategies) และ (3) การประสานแนวร่วมภาคีการพัฒนา

ไทยติดอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลางหรือไม่?

 

ตลอดหลายทศวรรษนับตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกในปี พ.ศ. 2504 เศรษฐกิจไทยเคยมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูงถึงร้อยละ 7-8 ต่อปี ยกระดับจากประเทศยากจนมาเป็นประเทศรายได้ปานกลาง ประชาชนคนไทยมีรายได้ที่ดีขึ้นมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งในปี พ.ศ.2554 ธนาคารโลกได้ประกาศให้ไทยเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง (upper middle income country)

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่จุดเปลี่ยนภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจไทยปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยลดต่ำลงมาอยู่เพียงร้อยละ 3-4 ต่อปี จนดูเหมือนจะกลายเป็นสภาวะปกติใหม่ (new normal) ของอัตราการขยายตัวของไทยไปแล้ว  ซึ่งในระยะเวลากว่า 50 ปี รายได้เฉลี่ยของไทยยังคงอยู่ที่เพียงประมาณ 1 ใน 5 ของสหรัฐอเมริกา และถูกหลายประเทศที่เคยตามหลังแซงหน้าไปแล้ว  การชะลอตัวของเศรษฐกิจในระยะหลังนี้ ไม่ใช่เป็นแค่เพียงปัญหาวัฏจักรเศรษฐกิจในระยะสั้นเท่านั้น แต่เป็นสัญญาณบ่งชี้ถึงปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยที่หยั่งรากฝังลึกมานานและไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง ประเทศไทยอาจกำลังติดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง” (middle-income trap)^[1]

สอดคล้องกับงานศึกษาของ นณริฏ พิศลยบุตร (2556) ที่พบสัญญาณบ่งชี้การติดกับดักประเทศรายได้ปานกลางของประเทศไทย ได้แก่ (1) อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 จนถึงปัจจุบัน ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ^[2] (2) การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยชะงักงัน ไม่สามารถก้าวไปสู่ภาคการผลิตและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูงได้ ทำให้อัตราการเจริญเติบโตไม่สูง  (3) ต้องใช้ระยะเวลานานในการก้าวพ้นระดับประเทศรายได้ปานกลาง กล่าวคือ หากเศรษฐกิจเติบโตเฉลี่ยปีละ 1% เมื่อเปรียบเทียบกับเวลาปัจจุบัน (พ.ศ. 2560) ประเทศไทยต้องใช้เวลานานถึง 92 ปี (พ.ศ. 2652) จึงจะเป็นประเทศรายได้สูง หากประเมินจากความเป็นไปได้ที่จะใกล้เคียงที่สุดคือ เศรษฐกิจไทยโตเฉลี่ยปีละ 4% ก็ต้องใช้เวลาถึง 17 ปี (พ.ศ. 2576) จึงจะข้ามเส้นสถานะไปสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว

ทั้งนี้ ค่ากลางจำนวนปีของการเลื่อนระดับรายได้จากประเทศที่มีรายได้ปานกลางกลุ่มล่างมาเป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลางกลุ่มบนอยู่ที่ 28 ปี ขณะที่ ค่ากลางจำนวนปีของการเลื่อนระดับรายได้จากประเทศที่มีรายได้ปานกลางกลุ่มบนมาเป็นประเทศที่มีรายได้สูงอยู่ที่ 14 ปี (ดู Felipe et al., 2012) กรณีประเทศไทย ธนาคารโลกได้ยกระดับฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศไทยจากระดับประเทศรายได้ปานกลางขั้นต่ำ มาเป็นระดับประเทศรายได้ปานกลางขั้นสูง ในปี 2011 และในปี 2016 รายได้ต่อหัวของไทยอยู่ที่ 5,901 เหรียญสหรัฐต่อคนต่อปี ในขณะที่ เส้นแบ่งรายได้ขั้นสูงจะอยู่ที่ 12,475 เหรียญสหรัฐต่อคนต่อปี หรือคิดเป็นช่องว่าง 2.2 เท่า นั่นหมายความว่า ประเทศไทยยังมีโอกาสอีก 8 ปี (ก่อนปี 2025) ที่จะไปสู่ประเทศรายได้สูง (มากกว่า 12,475 เหรียญสหรัฐ) ก่อนที่จะติดอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลางอย่างสมบูรณ์

 

งานวิจัยเกี่ยวกับ “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง” ของไทยมีข้อสรุปอย่างไร?

 

ผลการสำรวจงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับสาเหตุของอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยที่ต่ำ^[3] และกับดักประเทศรายได้ปานกลางประเทศไทย ของ พีระ เจริญพร (2560)  พบว่า สาเหตุที่ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้กับดักประเทศรายได้ปานกลางมาจาก ผลิตภาพแรงงานที่ต่ำและการสะสมทุนมนุษย์ที่ไม่มากเพียงพอต่อการพัฒนาประเทศ เนื่องจากภาคการศึกษาของประเทศไทยมีปัญหาและโครงสร้างตลาดแรงงานไทยที่ไม่ได้รับการแก้ไข

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายส่วนใหญ่เน้นให้แก้ไขปัญหาทางการศึกษา แนวทางการผลักดันให้ประเทศไทยหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางโดยเป็นการพัฒนาที่เน้นเรื่องคุณภาพ และมีลักษณะเชิงรุกในทิศทางใหม่มากขึ้น ประกอบด้วย (1) การพัฒนาระบบนวัตกรรม (2) การพัฒนาการศึกษา (3) การพัฒนาคุณภาพของประชากร  (4) การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (5) การใช้ประโยชน์จากการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศและการเปิดประเทศ และปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและระบบการเงิน เพื่อลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ (ดู สมชัย จิตสุชน, 2556)

ในกลุ่มของงานวิจัยด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและความเหลื่อมล้ำจะเน้นย้ำถึงความสัมพันธ์ระหว่างอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่เป็นความสัมพันธ์แบบสองทิศทาง เมื่อความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจลดลงก็จะส่งผลบวกหรือการเพิ่มอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังมีงานวิจัยบางส่วนได้ให้ความสำคัญกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจโดยการพัฒนาตลาดการเงินของประเทศไทยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้บุคคลผู้มีรายได้น้อยสามารถเข้าถึงแหล่งทุนอย่างมีประสิทธิภาพได้

กลุ่มงานวิจัยด้านตลาดแรงงานและการลงทุนกับกับดักประเทศรายได้ปานกลางส่วนใหญ่อธิบายถึงปัญหาเกี่ยวกับตลาดแรงงานไทยที่ไม่มีประสิทธิภาพในการผลิตแรงงานระดับสูงได้ แต่สาเหตุของข้อสรุปทางการวิจัยกลับแตกต่างกันออกไป โดยงานวิจัยบางส่วนระบุว่า สาเหตุของปัญหานี้เกิดมาจากระบบแรงจูงใจที่บิดเบือน ทำให้กระบวนการการจัดสรรทรัพยากรของตลาดแรงงานไทยนั้นไม่มีประสิทธิภาพ และเกิดปัญหาการจ้างงานที่ไม่ตรงกับความต้องการของอุปสงค์ตลาด ในขณะเดียวกัน งานวิจัยอีกส่วนชี้ให้เห็นถึงโครงสร้างประชากรของประเทศไทยที่เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ส่งผลต่อผลิตภาพแรงงานโดยรวมที่ต่ำลง ดังนั้นเมื่อโครงสร้างประชากรเปลี่ยนไป ย่อมส่งผลต่อโครงสร้างของตลาดแรงงานที่เปลี่ยนไปและทำให้เกิดช่องโหว่ในตลาดแรงงานของไทยด้วย อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาของทั้งสองกลุ่มงานวิจัยแสดงให้เห็นถึงข้อสรุปที่ว่า เมื่อตลาดแรงงานไม่สามารถตอบสนองอุปสงค์ตลาดได้ ภาคการลงทุนในประเทศไทยก็ได้รับผลกระทบไปด้วย

ในกลุ่มงานวิจัยด้านการส่งออกและการผลิตกับกับดักประเทศรายได้ปานกลางส่วนใหญ่จะเน้นถึงความสำคัญของการเปลี่ยนโครงสร้างสินค้าส่งออก กล่าวคือ เปลี่ยนจากการส่งออกอุปกรณ์ชิ้นส่วนที่รับจ้างผลิตจากต่างประเทศ ไปเป็นการส่งออกสินค้าและบริการที่เน้นการใช้เทคโนโลยี เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มให้สูงขึ้น โดยการเปลี่ยนองค์ประกอบการส่งออกนั้นจะต้องทำควบคู่ไปกับการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง ทั้งการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของภาคการผลิต โครงสร้างของตลาดแรงงาน และโครงสร้างเชิงสถาบัน เพื่อทำให้การเปลี่ยนองค์ประกอบการส่งออกสามารถขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้ งานวิจัยกลุ่มนี้ยังได้เสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายอุตสาหกรรมเชิงรุกที่เสนอให้ภาครัฐเข้ามามีบทบาทในการคัดเลือกอุตสาหกรรมมากขึ้น มีการวางแผนเชิงกลยุทธ์และกฎเกณฑ์การคัดเลือก

จะเห็นได้ว่า งานวิจัยเรื่องกับดักประเทศรายได้ปานกลางส่วนใหญ่ในประเทศไทยจะเน้นการทำวิจัยที่เกี่ยวข้องกับนโยบายระดับมหภาคมากที่สุด รองลงมาคือ งานวิจัยด้านทรัพยากรมนุษย์ และสุดท้ายคือ งานวิจัยเฉพาะ โดยงานวิจัยสาขาเฉพาะยังสามารถจำแนกออกไปได้อีก 3 ประเภท คือ งานวิจัยด้านเกษตร งานวิจัยด้านอุตสาหกรรม และงานวิจัยด้านบริการ สำหรับงานวิจัยเฉพาะสาขาส่วนใหญ่จะเน้นเรื่องหัตถอุตสาหกรรม (manufacturing) เป็นหลัก อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังขาดงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการยกระดับผลิตภาพในสาขาภาคบริการที่เป็นหนึ่งในฐานเศรษฐกิจที่สำคัญในอนาคตของประเทศไทย

 

ทำไมไทยยังไม่สามารถออกจาก “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง”?

 

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2556) ในชุดการวิจัย “โมเดลใหม่ในการพัฒนา: สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพโดยการเพิ่มผลิตภาพ” พบว่า รูปแบบการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในอดีต (Old model of development)^[4] นั้นอาจจะไม่สามารถขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไทยในสภาวะปัจจุบันและอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจาก

(1) แรงงานราคาถูกของไทยเริ่มขาดแคลนมาหลายปีแล้ว และจะขาดแคลนมากขึ้นอย่างรวดเร็วตามโครงสร้างประชากรในอนาคตที่จำนวนคนวัยทำงานมีน้อยลง อายุเฉลี่ยมากขึ้น ทำให้ค่าแรงในระยะยาวปรับตัวสูงขึ้น

(2) การใช้แรงงานต่างชาติราคาถูกเป็นเพียงการต่อลมหายใจให้แก่ภาคธุรกิจที่ยังไม่สามารถปรับตัวออกจากการประกอบธุรกิจโดยพึ่งพาแรงงานราคาต่ำได้ ซึ่งเป็นรูปแบบที่มีข้อจำกัดและไม่ยั่งยืน อีกทั้งยังเกิดผลเสียทำให้ค่าจ้างที่แท้จริงของแรงงานไทยไม่ขยับขึ้นมาหลายปี และทำให้เกิดความเหลื่อมล้าระหว่างผลตอบแทนทุน (capital) ผู้ประกอบการ และแรงงาน

(3) การศึกษาของไทยยังไม่สามารถผลิตแรงงานคุณภาพที่ตรงกับความต้องการตลาดได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง แรงงานไทยมีทักษะด้านภาษาและเทคโนโลยี สารสนเทศที่ต่ำ ทำให้ภาคธุรกิจลังเลในการขยายการลงทุนและไม่กล้าใช้เทคโนโลยีระดับสูงขึ้น

(4) ทรัพยากรธรรมชาติถูกใช้เกือบหมดแล้ว ไม่สามารถนำมาใช้เป็นปัจจัยไร้ต้นทุน (free input) สำหรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้อีก

(5) ในขณะที่มีเสียงเรียกร้องจากสังคมให้ภาคธุรกิจต้องมีต้นทุนในการรักษาสภาวะแวดล้อมในรูปแบบต่างๆ เช่น ภาษีสิ่งแวดล้อม ต้นทุนการทำ EIA และ HIA การขยายตัวของธุรกิจจึงอาจจะไม่สะดวกเหมือนในอดีต

(6) การรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคทำได้ยากกว่าเมื่อก่อนมาก เพราะอัตราแลกเปลี่ยนที่ผันผวนมากขึ้นเรื่อยๆ ตามการเคลื่อนย้ายเงินทุนที่รวดเร็วและพลิกผันตลอดเวลา ส่วนนโยบายการคลังก็มีข้อจำกัดจากความสามารถในการจัดเก็บภาษีที่ต่ำกว่าศักยภาพ ทำให้ภาครัฐมีแนวโน้มที่จะเจอข้อจำกัดในการใช้จ่ายเพื่อเพิ่มศักยภาพการเติบโตของประเทศ โดยเฉพาะการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานรอบใหม่ที่จะช่วยทำให้ไทยก้าวเป็นเศรษฐกิจฐานความรู้ (knowledge-based economy) อย่างแท้จริงได้

(7) การใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ทำให้การลงทุนทางด้านอื่นๆของภาครัฐมีข้อจำกัดที่มากขึ้น

(8) ภาคธุรกิจเอกชนอ่อนแอ ขาดการมองการณ์ไกล แก้ปัญหาเฉพาะหน้าเป็นหลัก ไม่สามารถเป็นตัวนำในการลงทุนทั้งส่วนของโครงสร้างพื้นฐานสมัยใหม่ และการลงทุนทั่วไป

(9) มีข้อจำกัดในการเพิ่มระดับการแข่งขันในภาคเศรษฐกิจบางประเภท เช่น ธนาคาร ธุรกิจตลาดทุน การศึกษาพื้นฐาน หรือมี missing market ในเรื่องที่สำคัญ เช่น การพัฒนาฝีมือแรงงานที่ได้มาตรฐานและตรงความต้องการตลาด

ประเทศไทยควรมีโมเดลใหม่ที่สะท้อนแนวคิดหรือวิธีบริหารจัดการรูปแบบใหม่ ที่ทำให้ประเทศหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง จนยกระดับสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้วได้ การปรับเปลี่ยนจากโมเดลเก่าสู่โมเดลใหม่ ได้แก่ (1) ด้านการพัฒนาคนให้ปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีการผลิต (2) ด้านนโยบายอุตสาหกรรมและบทบาทภาครัฐ (3) ด้านการจัดการเชิงสถาบัน และ (4) ด้านการพัฒนาสีเขียว ควรเน้นการพัฒนาสีเขียวตามแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืน (ดู สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ, 2559)

ทั้งนี้ ปัจจัยที่เป็นโครงสร้างสำคัญในการผลักดันประเทศให้ก้าวพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ประกอบด้วย (1) การพัฒนาระบบนวัตกรรมของประเทศเพื่อให้การผลิตมีประสิทธิภาพทางการผลิตที่สูงขึ้น และมีความสามารถในการแข่งขันได้อย่างยั่งยืน (2) การพัฒนาตลาดการศึกษาและตลาดแรงงานเพื่อตอบสนองต่อความต้องการแรงงานในระบบเศรษฐกิจ และ (3) การพัฒนาปัจจัยเชิงสถาบันเพื่อสนับสนุนให้กลจักรทั้งสองตัวข้างต้นสามารถดำเนินการได้อย่างราบรื่น

 

ไทยจะยกระดับผลิตภาพ พัฒนาเทคโนโลยี และนวัตกรรม เพื่อออกจาก “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง” ได้อย่างไร?

 

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และคณะ (2556) ได้เสนอว่า ในการยกระดับผลิตภาพ พร้อมกับการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรม เพื่อออกจาก “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง” ประเทศไทยจะต้องมีพื้นฐานจากการสร้างภาคธุรกิจให้เกิดการเรียนรู้แบบพึ่งพาตนเอง โดยมีภาคเอกชนเป็นศูนย์กลาง คือเป็นผู้ที่พัฒนานวัตกรรมขึ้นเอง หรือมีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดโจทย์วิจัย ซึ่งทำให้งานวิจัยถูกนำไปใช้ประโยชน์ได้จริงมากกว่างานวิจัยที่ได้รับการริเริ่มและสนับสนุนจากภาครัฐเพียงผู้เดียว

ภาครัฐต้องเข้าใจถึงความแตกต่างกันของธุรกิจในระดับอุตสาหกรรม และควรมีนโยบายเฉพาะของแต่ละอุตสาหกรรมเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ภาคธุรกิจเกิดการเรียนรู้แบบพึ่งพาตนเองในที่สุด ทั้งนี้ แนวทางแก้ไขปัญหาโดยใช้นโยบายที่เหมือนๆกัน หรือ One-size-fit-all policy อาจจะไม่สามารถที่จะตอบโจทย์ได้ (เช่น SMEs อาจต้องการความช่วยเหลือที่แตกต่างจากกิจการขนาดใหญ่ เป็นต้น) แนวทางการแก้ไขในส่วนนี้จึงต้องหาเครื่องมือใหม่ๆ ที่สามารถที่จะตอบสนองต่อปัญหาคอขวดของแต่ละภาคธุรกิจ โดยที่ไม่สุ่มเสี่ยงต่อการช่วยเหลือที่มากและนานจนเกินไป จนภาคธุรกิจขาดแรงจูงใจในการเรียนรู้แบบพึ่งพาตนเอง

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และคณะ (2556) ได้นำเสนอแนวทางในการเพิ่มผลิตภาพของภาคอุตสาหกรรมการผลิตของไทยโดย 3 กระบวนการหลัก คือ (1) การยกระดับกระบวนการผลิต (process upgrading) (2) การยกระดับผลิตภัณฑ์ (product upgrading) และ (3) การยกระดับสู่กิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น (functional upgrading)

สำหรับแนวทางการยกระดับผลิตภาพที่ง่ายที่สุดและได้ผลตอบแทนเร็วที่สุด คือ การยกระดับกระบวนการผลิต โดยใช้ระบบการผลิตแบบลีน (lean manufacturing) เพื่อกำจัดความสูญเปล่าต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากกระบวนการผลิต และการลดการใช้พลังงาน เพราะช่วยลดต้นทุนในการผลิตได้แล้ว ยังมีผลดีต่อการรักษาสิ่งแวดล้อม

อย่างไรก็ตาม การยกระดับกระบวนการผลิตอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอที่จะทำให้ไทยหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง เพราะมูลค่าเพิ่มที่เกิดขึ้นจะถูกผู้ว่าจ้างผลิตหรือผู้ประกอบการอื่นในห่วงโซ่คุณค่าดูดซับไปหมดจากการกดราคารับซื้อ ภาคอุตสาหกรรมการผลิตของประเทศไทยจึงจำเป็นต้องยกระดับผลิตภัณฑ์ และยกระดับไปสู่กิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งได้แก่ การออกแบบ การวิจัยและพัฒนา การกระจายสินค้า การสร้างแบรนด์ และการทำการตลาด ควบคู่ไปด้วย

ดังนั้น รัฐบาลควรเพิ่มงบประมาณด้านการวิจัยและพัฒนาควบคู่ไปกับการเร่งเพิ่มจำนวนบุคลากรการวิจัยและพัฒนา และการปรับปรุงประสิทธิภาพของระบบวิจัยและพัฒนาของประเทศให้สูงขึ้น โดยการจัดทำระบบการประเมินผลการวิจัยและพัฒนา ควบคู่ไปกับการใช้มาตรการจูงใจด้านภาษีและมาตรการอื่นๆ ในการกระตุ้นให้เกิดการลงทุนวิจัยและพัฒนามากขึ้นในภาคเอกชน

นอกจากนั้น รัฐบาลควรใช้มาตรการสร้างความต้องการสินค้าเทคโนโลยี ซึ่งที่ผ่านมาไม่เคยใช้มาก่อน เช่น การกำหนดมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในการจูงใจให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยี และรัฐบาลอาจประกาศให้ทศวรรษต่อไปนี้เป็น “ทศวรรษแห่งการเพิ่มผลิตภาพ” เพื่อสร้างความตื่นตัวของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง กำหนดโครงการช่วยเหลืออุตสาหกรรมในการเพิ่มผลิตภาพ และจูงใจให้นายจ้างและแรงงานร่วมกันยกระดับผลิตภาพของกิจการของตน

ในขณะที่ภาคเอกชนก็ควรรวมตัวจัดตั้ง “ภาคีพัฒนาผลิตภาพ” เพื่อแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ในการพัฒนาผลิตภาพระหว่างกัน และนำเสนอข้อเสนอแนะทางนโยบายแก่ภาครัฐ (ดู สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์ และคณะ, 2556)

 

ความท้าท้ายในการออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางของไทยในอนาคตคืออะไร?

 

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ นณริฏ พิศลยบุตร (2557) ได้แสดงให้เห็นถึงภาพอนาคตเศรษฐกิจไทยใน 3 ทศวรรษหน้า โดยชี้ว่าการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประเทศเกษตรทันสมัยและบริการฐานความรู้^[5] น่าจะเป็นภาพที่พึงปรารถนาที่สุด เพราะจะมีอัตราการเติบโตเฉลี่ยสูงสุด ซึ่งทำให้ไทยหลุดพ้นจาก “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง” ภายในปี ค.ศ. 2028 หลังจากที่ประเทศเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์ภายในไม่กี่ปี และสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำและสร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อยที่สุดทั้งนี้ (ดู ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1: ประเทศไทยในปัจจุบันและประเทศไทยในปี ค.ศ. 2045 ในภาพสถานการณ์ต่างๆ

ดัชนี	ประเทศไทย ค.ศ. 2014	ประเทศไทยไปเรื่อยๆ	อุตสาหกรรมก้าวหน้า	เกษตรทันสมัยบริการฐานความรู้
อัตราการเติบโตเฉลี่ย (ร้อยละ ต่อปี)	5.94	3.55	4.59	5.21
รายได้ที่แท้จริงต่อหัว ($)	5480	17016	23736	28402
ปีที่พ้นจาก”กับดักประเทศรายได้ปานกลาง”		2036	2028	2028
สัดส่วนมูลค่าเพิ่ม
- เกษตรกรรม	12.3	4.4	3.1	3.8
- อุตสาหกรรมการผลิต	37.9	49.9	63.8	37
- บริการ	49.8	45.8	33.1	59.3
ดัชนีความเหลื่อมล้ำ (Gini coefficient)	0.39	0.37	0.42	0.33
มูลค่าเพิ่มต่อหน่วยการปล่อย CO2 ($ ต่อตัน)	1109	3584	3901	5464

ที่มา: สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ นณริฏ พิศลยบุตร (2557)

 

การเปลี่ยนผ่านไปสู่อนาคตที่พึงปรารถนาดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ด้วยปัจจัย 4 ด้าน กล่าวคือ มีทุนมนุษย์คุณภาพสูง มีการจัดสรรเงินทุนก่อให้เกิดผลิตภาพ มีรัฐที่มีประสิทธิภาพ และมีระบบเศรษฐกิจที่เปิดกว้าง กล่าวคือ

(1) ความท้าทายที่สำคัญที่สุดคือ การพัฒนาทุนมนุษย์ (human capital) ให้มีคุณภาพสูง โจทย์สำคัญก็คือ ภาคอุตสาหกรรมการผลิตก้าวหน้าต้องการทักษะเฉพาะ แต่แรงงานไทยเปลี่ยนงานบ่อย ทำให้ไม่สามารถสะสมทักษะเฉพาะในระดับสูงได้ ในขณะเดียวกัน ภาคบริการฐานความรู้นั้นต้องการทักษะทั่วไป แต่ระบบการศึกษาของไทยตั้งแต่ระดับพื้นฐานไปจนถึงอุดมศึกษายังมีคุณภาพต่ำ แนวทางที่เหมาะสมในการตอบรับความท้าทายดังกล่าวคือ การพัฒนาให้ประชาชนไทยมีทักษะแห่งศตวรรษที่ 21 (21^st century skills) และส่งเสริมให้เกิดการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องของประชาชน

(2) การจัดสรรเงินทุนในระบบเศรษฐกิจจะต้องจูงใจให้เกิดกิจกรรมที่เพิ่มผลิตภาพเช่น การทำวิจัยและพัฒนา ตลอดจนการสร้างนวัตกรรม ซึ่งต้องการเงินทุนสนับสนุนในหลายรูปแบบทั้ง เงินให้เปล่า (grant) จากภาครัฐ สินเชื่อ (credit) จากธนาคารพาณิชย์  และเงินร่วมลงทุนเพื่อเริ่มกิจการ (venture capital) จากนักลงทุน ทั้งนี้ตามระดับความเสี่ยงของกิจกรรม

(3) การบริหารจัดการภาครัฐจะต้องเป็นไปเพื่อสนับสนุนการเพิ่มผลิตภาพ โดยรัฐจะต้องมีขนาดไม่ใหญ่เกินไป และมีหน้าที่ที่เหมาะสมคือเสริมการทำงานของตลาด มีวินัยทางการเงินการคลังและมีธรรมาภิบาล ซึ่งหมายถึง มีความโปร่งใส (transparency) เปิดให้มีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่างๆ (participation) และมีความพร้อมรับผิด (accountability) ซึ่งรวมถึงมีประสิทธิภาพในการให้บริการ

(4) ประเทศไทยจำเป็นจะต้องพัฒนาไปสู่การเป็นประเทศแห่งการค้า (trading nation) ภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบเปิดโดยเชื่อมโยงเข้ากับเศรษฐกิจโลก ทั้งนี้การเชื่อมโยงดังกล่าวอาจเริ่มต้นจากการเชื่อมโยงกับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) ก่อน

นอกจากนี้ โครงสร้างเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปจะทำให้สังคมไทยในอนาคตมีความซับซ้อนกว่าปัจจุบันมาก การเปลี่ยนผ่านอาจก่อให้เกิดความขัดแย้ง เพราะผลประโยชน์ ความเชื่อ และคุณค่าของคนแต่ละกลุ่มจะแตกต่างกันมากขึ้น การเปลี่ยนผ่านจะเกิดขึ้นได้อย่างราบรื่นจึงจำเป็นต้องมีภาครัฐที่เปิดกว้าง มีวินัยและตั้งใจกระจายอำนาจ โดยขณะที่ยังสามารถประสานนโยบายภาพรวมได้อย่างมีประสิทธิภาพ  ดังนั้น ความท้าทายที่สำคัญที่สุดในการเปลี่ยนผ่านของไทยในอีก 3 ทศวรรษคือ “การปฏิรูปภาครัฐ”

 

ไทยควรพัฒนาปัจจัยเชิงสถาบันอย่างไรเพื่อออกจากกับดักรายได้ปานกลาง?

 

ประเทศไทยควรที่จะหันมาสนใจมิติการพัฒนาเชิงสถาบันมากยิ่งขึ้น เพราะการพัฒนาปัจจัยมหภาคเฉพาะในด้านปริมาณจะไม่สามารถผลักดันเศรษฐกิจให้เจริญเติบโตได้ หากไร้ซึ่งคุณภาพของปัจจัยมหภาคนั้นๆ นอกจากนี้ ปัจจัยเชิงสถาบัน ซึ่งครอบคลุมถึงกฎระเบียบ การบริหารจัดการองค์กร ระบบตรวจสอบ ติดตาม ประเมินผล และบทบาทของผู้นำ เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่จะต้องได้รับการพัฒนาอย่างจริงจังเพื่อเอื้ออำนวยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ในการขับเคลื่อนเพื่อพัฒนาสถาบันควรประกอบด้วย (1) การสร้างภาวะความเป็นผู้นำในการพัฒนา (development leadership)  (2) ขับเคลื่อนด้วยกลยุทธ์การพัฒนาแบบร่วมกันได้ประโยชน์ (win-win strategies) และ (3) ประสานแนวร่วมภาคีการพัฒนา (coordinative development)  (ดู สมชัย จิตสุชน และ นณริฏ พิศลยบุตร, 2556)

ประเทศไทยควรเปลี่ยนจากการกำหนดนโยบายภายใต้ระบบสถาบันเศรษฐกิจแบบ Market-enhancing governance (MEG) ไปเป็นแบบ Growth-enhancing governance (GEG)^[6] ซึ่งหมายถึง หลักธรรมาภิบาลที่เน้นให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูงและต่อเนื่อง โดยไม่จำเป็นต้องยึดมั่นในกลไกตลาดและหลักการไม่แทรกแซงจากภาครัฐ จะดำเนินนโยบายเชิงรุกเพื่อสร้างความสามารถด้านเทคโนโลยี จำกัดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจในแบบที่ไม่สร้างสรรค์ กำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาที่เป็นการวางแผนระยะยาวและมองการณ์ไกล รวมทั้งการลดความเหลื่อมล้ำของการพัฒนาด้วย ภาครัฐจะมีบทบาทนำมากขึ้น ในขณะที่ภาคเอกชนก็จะมีส่วนร่วมในการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจใหม่ ๆ อย่างสำคัญ (ดู สมชัย จิตสุชน, 2557)

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูประบบสถาบันเศรษฐกิจเป็นเรื่องยาก ใช้เวลา และมีข้อควรระวังจำนวนมาก^[7] สมชัย จิตสุชน (2557) ได้เสนอหลักการปฏิรูประบบสถาบันเศรษฐกิจกว้าง ๆ ดังต่อไปนี้

(1) ลดโอกาสเข้าถึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจของผู้ไม่มีศักยภาพที่จงใจสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่ไม่ดี และต้องลดปัญหาคอร์รัปชั่น

(2) เพิ่มอำนาจต่อรองทางการเมืองให้กับประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ และปฏิรูปการเมืองให้นักการเมืองต้องตอบโจทย์ระยะยาวของประเทศ

(3) สร้างกลไกส่งผ่านเสียงประชาชนส่วนใหญ่มาสู่การเรียกร้องทางการเมืองต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ สร้างความสำนึกรู้ในหมู่ประชาชนว่าการเรียนรู้และการยกระดับเทคโนโลยี โดยรวมเป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนแต่ละคนเอง ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการผลักดันกระบวนการทางการเมืองให้หันมาสู่การพัฒนาทิศทางนี้

(4) ปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

จะเห็นได้ว่า การที่ประเทศไทยจะสามารถออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้ ภาครัฐต้องรู้บทบาทที่ควรจะเป็นของตนและเล่นบทบาทของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะ (2557) เสนอว่า ภาครัฐควรมีบทบาทเป็นผู้ที่ “คัดหางเสือเรือ (steering)” ไม่ใช่ผู้พายเรือเอง (rowing) ซึ่งหมายความว่า รัฐต้องไม่เข้าไปแข่งขันกับเอกชนในการประกอบธุรกิจเชิงพาณิชย์ และหากมีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ควรให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดหาบริการดังกล่าว ดังนั้น ในอนาคตรัฐบาลไทยควรจำกัดบทบาทในการลงทุนของภาครัฐเฉพาะในส่วนของโครงสร้างพื้นฐานที่จะช่วยยกระดับขีดความสามารถในการลงทุนของเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมไทย

คณะผู้วิจัยเห็นว่าการพัฒนาประสิทธิภาพของการลงทุนของภาครัฐในอนาคตให้สูงกว่าที่ผ่านมามีหลักการที่สำคัญ 2 ประเด็น คือ การกระจายอำนาจในการลงทุนสู่ท้องถิ่น และการร่วมทุนกับเอกชนมากขึ้น นอกจากนี้ รัฐบาลไทยจะต้องสามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจไทยให้ก้าวพ้นไปจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง โดยประเทศไทยต้องมี “การยกเครื่อง” การบริหารเศรษฐกิจของภาครัฐค่อนข้างมาก ซึ่งเป็นสิ่งที่ยากมาก แต่ประเทศไทยไม่มีทางเลือกอีกต่อไปเพราะเราได้มาสู่ทางตันของการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ไร้ทิศทางและไร้บทบาทของภาครัฐแบบเดิมแล้ว

---

 

อ้างอิง

Felipe, Jesus and Abdon, Arnelyn and Kumar, Utsav ? (2012). Tracking the Middle-Income Trap: What is it, Who is in it, and Why?, Levy Economics Institute, Working Paper No. 715.

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะ (2557). “ปรับทัศนคติภาครัฐเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ”. รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 111 มกราคม 2558.

นณริฏ พิศลยบุตร (2556) ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ทิศทางการพัฒนาประเทศ และกับดักประเทศรายได้ปานกลาง. โดยได้รับทุนจากธนาคารแห่งประเทศไทย.

สมชัย จิตสุชน (2556). โครงการนโยบายสาธารณะเพื่อยกระดับไทยให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง. แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) และ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.).

สมชัย จิตสุชน. (2557). การยกระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาวของไทย: มุมมองและข้อเสนอแนะเชิงสถาบัน. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และธนาคารแห่งประเทศไทย.

สมชัย จิตสุชน และ นณริฎ พิศลยบุตร. (2556). โฉมหน้าและแนวทางสู่โมเดลใหม่ในการพัฒนาประเทศ. งานสัมมนาวิชาการประจำปี 2556, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ).

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, เสาวรัจ รัตนคำฟู, และ ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ (2556). บทความเรื่อง “สู่การสร้างนวัตกรรมและการพัฒนาเทคโนโลยีของภาคอุตสาหกรรมการผลิต” งานสัมมนาวิชาการประจำปี 2556 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) “โมเดลใหม่ในการพัฒนา : สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพโดยการเพิ่มผลิตภาพ” (New Development Model: Towards Quality Growth Based on Productivity Improvement).

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ นณริฏ พิศลยบุตร (2557). สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพ: ความท้าทายและโอกาสของประเทศไทยในสามทศวรรษหน้า. บทความในการสัมมนาวิชาการประจำปี 2557 “ประเทศไทยในสามทศวรรษหน้า: สี่ความท้าทายเพื่อการเติบโตอย่างมีคุณภาพ” (Positioning Thailand in the Next Three Decades: Four Challenges to Quality Growth).