ในรอบ 3 ทศวรรษที่ผ่านมา โลกประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการพัฒนาเศรษฐกิจและยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คน ในปี 2533 ประชากรโลกกว่าร้อยละ 37 ยังตกอยู่ภายใต้ความยากจน แต่ในปี 2558 คนจนทั่วโลกลดลงเหลือเพียงร้อยละ 9.6 ของประชากรโลกเท่านั้น

แม้การออกจากความยากจนจะมีผลทำให้ผู้คนอิ่มท้องและได้รับสารอาหารเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แต่ก็มิได้เป็นเช่นนั้นเสมอไป ข้อมูลจากองค์การสหประชาชาติชี้ว่า ในปี 2558 โลกยังมีผู้ได้รับสารอาหารไม่เพียงพอกว่า 850 ล้านคน หรือคิดเป็นเกือบร้อยละ 12 ของประชากรโลก

เมื่อมีการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) องค์การสหประชาชาติจึงเลือก ‘การขจัดความหิวโหย ความมั่นคง ทางอาหาร การยกระดับภาวะโภชนาการและการส่งเสริมเกษตรกรรมยั่งยืน’ (End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture) เป็นเป้าหมายที่ 2 โดยแยกจากเป้าหมายที่ 1 ที่มุ่งขจัดความยากจนในทุกรูปแบบ

แก่นคิดหลักของ ‘การขจัดความหิวโหย’ ภายใต้เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน คือ การให้ความสำคัญการเข้าถึงอาหารที่เพียงพอและมีคุณค่าทางโภชนาการตลอดทั้งปี เป้าหมายนี้ยังเกี่ยวข้องกับการส่งเสริมการเกษตรอย่างยั่งยืน การปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่และกำลังการผลิตของเกษตรกรรมขนาดเล็กที่ช่วยให้เข้าถึงแหล่งที่ดินทำกิน เทคโนโลยี และการตลาดอย่างเท่าเทียม นอกจากนี้ยังรวมถึงความร่วมมือระหว่างประเทศก็เป็นสิ่งสำคัญที่สร้างความเชื่อมั่นในการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและเทคโนโลยีเพื่อเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรด้วย

แม้ภาครัฐ เอกชน และประชาสังคมจะให้การขานรับการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนจากเวทีโลกเป็นอย่างดี แต่หากกล่าวเฉพาะ เป้าหมายที่ 2 ประเทศไทยกลับยังไม่มีความชัดเจนว่า สถานการณ์ของการยุติความหิวโหยเป็นอย่างไร หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าใจความหมายของ ‘ความหิวโหย’ ตรงกันหรือไม่ ไทยมีตัวชี้วัดอะไรแล้วบ้าง โครงการที่มีการดำเนินงานไปแล้วมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลแค่ไหน และสามารถบรรลุเป้าหมายได้จริงหรือไม่

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนอ่านงานวิจัยของเสถียร ฉันทะ และคณะ (2560) ในโครงการ “สำรวจสถานะของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือก มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมาย: เป้าหมายที่ 2” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เพื่อทำความเข้าใจสถานะและที่ทางของเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนเป้าหมายที่ 2 ในประเทศไทย

อะไรคือความหิวโหย

 

คณะวิจัยได้กำหนดนิยามของ ‘ความหิวโหย’ ให้ชัดเจนเพื่อให้เข้าใจสถานการณ์ความมั่นคงทางอาหารในประเทศไทย โดยใช้นิยามขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งนิยาม ‘ความหิวโหย’ ว่า ความชุกของการขาดสารอาหารหรือมีภาวะทุพโภชนาการ เช่นบริโภคอาหารได้น้อยกว่าปริมาณที่ร่างกายต้องการในการทำกิจกรรมต่างๆในชีวิตประจำวันและเพื่อมีสุขภาพที่ดี อันเป็นสาเหตุของโรคภัยที่เกิดจากการโภชนาการที่ไม่สมบูรณ์

แม้จะเป็นเรื่องที่อาจฟังดูเกี่ยวกับบุคคล แต่ความหิวโหยเป็นสิ่งที่สัมพันธ์อย่างแน่นแฟ้นกับภาวะความยากจนและการผลิตอาหารที่ยังไม่สามารถรองรับประชากรได้ดีพอ โดยภาวะความหิวโหยมักเกิดขึ้นกับกลุ่มประชากรในเกณฑ์ความยากจน(Poverty Line) และประชากรที่มีสถานะเปราะบาง

ความหิวโหยในประเทศไทย

 

ประเทศไทยได้นำหลักการแก้ปัญหาความหิวโหยของสหประชาชาติไปรับใช้ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมโดยผู้วิจัยพบว่าในประเทศไทยมีสัดส่วนผู้ขาดสารอาหารลดลงอย่างต่อเนื่องจากร้อยละ 43.3 ลดลงเหลือเพียงร้อยละ 5.8 ในปี 2554-2556 ส่วนการโภชนาการในวัยเด็กก็มีสัดส่วนที่ดีขึ้นในหลายปีที่ผ่านมาเช่นกัน

เมื่อลองพิจารณาสัดส่วนประชากรที่อยู่ภายใต้เส้นความยากจนด้านอาหารแล้ว พบว่ามีประชากรจำนวน 1.2 ล้านคนที่เข้าข่ายนี้ และข้อมูลจากปี 2556 ก็พบว่ามีเพียง 3.9 แสนคนที่ยังอยู่ใต้เส้นความยากจน

แม้ว่าภาวะความหิวโหยจะลดลงในภาพรวม แต่บางพื้นที่เช่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือยังมีความยากจนด้านอาหารถึงร้อยละ 44 ภาคเหนือมีถึงร้อยละ 35 ภาคใต้ร้อยละ 18 ส่วนภาคกลางร้อยละ 5 ซึ่งตัวเลขดังกล่าวมีความสอดคล้องภาวะความยากจนในแต่ละพื้นที่ด้วย

 

ประเทศไทยกับการขจัดความหิวโหยภายใต้เป้าหมายที่ 2 ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน

 

ตามที่องค์การสหประชาชาติได้กำหนดไว้ ประเทศต่างๆที่ต้องการจะบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาอย่างยั่งยืนจะต้องบรรลุเป้าประสงค์ย่อยต่างๆดังต่อไปนี้

เป้าประสงค์ 2.1 : ยุติความหิวโหยและการสร้างหลักประกันให้ทุกคนโดยเฉพาะอย่างยิ่งคนยากจน และประชากรที่อยู่ในภาวะเปราะบาง รวมทั้งทารกสามารถเข้าถึงอาหารที่ปลอดภัย มีคุณค่าทางโภชนาการและมีความพอเพียงตลอดทั้งปีภายในปี พ.ศ.2573

คณะผู้วิจัยได้สรุปว่าประเทศไทยมีการดำเนินการเพื่อแก้ปัญหาความหิวโหยและสร้างหลักประกันด้านอาหารให้กับประชากร โดยมีภาครัฐเป็นผู้ดำเนินการขับเคลื่อนเป็นหลักในระดับต่างๆโดยอาศัยความร่วมมือกับภาคประชาสังคมหรือประชาชนจนประสบความสำเร็จในบางพื้นที่

ผู้วิจัยยังมองว่าในปัจจุบันยังมีลักษณะต่างคนต่างทำอยู่มาก ภาครัฐควรสร้างกลไกความร่วมมือกับภาคส่วนต่างๆโดยเฉพาะภาคเอกชนและประชาสังคมให้มากขึ้น เพื่อบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาที่ยั่งยืน

เป้าประสงค์ 2.2 : ยุติภาวะทุพโภชนาการทุกรูปแบบและแก้ไขปัญหาความต้องการสารอาหารของหญิงวัยรุ่น หญิงตั้งครรภ์และให้นมบุตร และผู้สูงอายุภายในปีพ.ศ.2573 รวมถึงบรรลุเป้าหมายที่ตกลงร่วมกันระหว่างประเทศว่าด้วยภาวะแคระแกร็นและผอมแห้งในเด็กอายุต่ำกว่า 5 ปี ภายในปี พ.ศ.2568

ที่ผ่านมาประเทศไทยได้ดำเนินโครงการต่างๆมากมายเพื่อเพื่อแก้ไขปัญหาข้างต้น ไม่ว่าจะเป็นโครงการสุขภาพดี วิถีไทย โครงการคนไทยไร้พุง โครงการ “มหิดลโมเดล” โครงการองค์กรส่งเสริมเด็กไทยเติบโตเต็มศักยภาพ โครงการสำรองข้าวฉุกเฉินของกลุ่มประเทศอาเซียนบวกสาม และโครงการหมู่บ้าน/ชุมชนลดหวาน เป็นต้น ซึ่งโครงการเหล่านี้ได้เข้ามาช่วยส่งเสริมสุขภาพ โภชนาการ และแก้ปัญหาที่เกี่ยวข้องไปได้หลายส่วน

คณะผู้วิจัยสรุปว่าโครงการข้างต้นจำนวนมากเป็นเพียงการดำเนินงานของกระทรวงสาธารณสุขโดยตรง ทั้งๆที่ควรมีหน่วยงานภาครัฐอื่นๆเข้ามาช่วยขับเคลื่อนกลุ่มประชากรต่างๆไม่ว่าจะองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ แต่ภาคประชาชรก็มีความสำคัญยิ่งในการบรรลุเป้าหมาย เพราะเป็นกลไกที่สำคัญยิ่งในระดับชุมชน นอกจากนี้ประเทศไทยยังขาดองค์ความรู้เกี่ยวกับตัวชี้วัดและนิยาม ทำให้การสร้างความเข้าใจกับประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังเป็นปัญหา

เป้าประสงค์ 2.3 : เพิ่มผลผลิตทางการเกษตรและรายได้ของผู้ผลิตอาหารรายเล็กโดยเฉพาะ ผู้หญิง คนพื้นเมือง เกษตรกรแบบครอบครัว คนเลี้ยงปศุสัตว์ ชาวประมงให้เพิ่มขึ้นเป็นสองเท่า โดยรวมถึงการเข้าถึงที่ดินและทรัพยากรและปัจจัยนำเข้าในการผลิต ความรู้ บริการทางการเงิน ตลาด และโอกาสสำหรับการเพิ่มมูลค่าและการจ้างงานนอกฟาร์มอย่างปลอดภัยและเท่าเทียม

มีการดำเนินงานโดยกระทรวงและหน่วยงานต่างๆไม่ว่าจะกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กรมส่งเสริมการเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นต้น เพื่อสร้างและขยายโอกาสให้กับผู้ผลิตอาหารและเพิ่มผลผลิตทางเกษตร ไม่ว่าจะเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวกับแรงงาน พัฒนาคุณภาพของแรงงาน ช่วยผลักดันอุตสาหกรรมวิสาหกิจและผู้ประกอบการ  มีโครงการช่วยเหลือคนว่างงาน โครงการสร้างหลักประกันทางสังคม รวมไปถึงโครงการ Thai Food Valley เพื่อให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางด้านอาหารในภูมิภาคอาเซียน

ในส่วนของความพร้อม คณะผู้วิจัยมองว่าควรมีการให้ความรู้เกี่ยวกับอาหารปลอดภัยสำหรับบุคลากรในอุตสาหกรรมอาหารแปรรูป และสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อบรรลุผลในจุดนี้ ยังไม่มีการร่วมมือของภาคส่วนต่างๆทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาสังคม ส่วนตัวกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังมีปัญหาในการบังคับใช้อยู่

เป้าประสงค์ 2.4 : สร้างหลักประกันว่าจะมีระบบการผลิตอาหารที่ยั่งยืนและดำเนินการตามแนวปฏิบัติทางการเกษตรที่มีภูมิคุ้มกันที่จะเพิ่มผลิตผลและการผลิต ซึ่งจะช่วยรักษาระบบนิเวศ เสริมขีดความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภาวะอากาศรุนแรง ภัยแล้ง อุทกภัยและภัยพิบัติอื่นๆ และจะช่วยพัฒนาที่ดินและคุณภาพดินอย่างต่อเนื่องภายในปี พ.ศ. 2573

มีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 11 ยุทธศาสตร์ที่ 5 เกี่ยวกับความเข้มแข็งของภาคเกษตร ความมั่นคงของอาหารและพลังงาน โดยมีแนวทางการพัฒนา รักษา ป้องกัน และคุ้มครองพื้นที่ที่มีศักยภาพทางเกษตร ปรับปรุงกฎเพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรรายย่อยมีที่ดินของตัวเอง ออกกฎหมายเพื่อเร่งให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินมากขึ้น สร้างระบบจัดการบริหารน้ำอย่างสมบูรณ์เพื่อเพิ่มผลิตภาพให้ภาคเกษตร เป็นต้น โดยทั้งหมดนี้จะเป็นการบำรุงรักษาทรัพยากรอย่างยั่งยืนและเป็นฐานการผลิตให้ภาคเกษตรอีกต่อไปด้วย

คณะผู้วิจัยมองว่าภาครัฐยังไม่ส่งเสริมแนวคิดเกษตรกรรมยั่งยืนเท่าที่ควร ในขณะที่ประชาชนและภาคการผลิตยังขาดองค์ความรู้ด้านนี้เช่นกัน และขาดความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆที่เกี่ยวข้อง

เป้าประสงค์ 2.5 : รักษาหรือคงไว้ซึ่งความหลากหลายทางพันธุกรรมของเมล็ดพันธุ์พืชที่ใช้เพาะปลูกสัตว์ในไร่นาและที่เลี้ยงตามบ้านเรือน และชนิดพันธุ์ตามธรรมชาติที่เกี่ยวข้องกับพืชและสัตว์เหล่านั้น รวมถึงให้มีธนาคารเมล็ดพันธุ์และพืชที่มีการจัดการที่ดีและมีความหลากหลายทั้งในระดับประเทศ ระดับภูมิภาคและระดับนานาชาติ และสร้างหลักประกันว่าจะมีการเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ที่เกิดจากการใช้ทรัพยากรทางพันธุกรรมและองค์ความรู้ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมตามที่ตกลงกันระหว่างประเทศภายในปี พ.ศ. 2573

กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้มีการร่างแผนยุทธศาสตร์เกษตรอินทรีย์แห่งชาติ พ.ศ. 2560-2564 และแนวทางขับเคลื่อนทั้งระดับชาติและระดับพื้นที่ เพื่อเพิ่มพื้นที่ ปริมาณ การผลิต และมูลค่าสินค้าของเกษตรอินทรีย์ไทยให้มากขึ้น และผลักดันให้เกิดการสร้างมาตรฐานขึ้นในหมู่เกษตรอินทรีย์ไทย เพื่อให้ไทยเป็นศูนย์กลางสินค้าและบริการเกษตรอินทรีย์ในระดับสากลต่อไป

นอกจากนี้ คณะกรรมการอาหารแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุขยังมีแผนพัฒนาการเกษตรปี 2558-2562 เพื่อเพิ่มศักยภาพการบริหารจัดการพลังงาน พัฒนาองค์ความรู้ ฟื้นฟูภาคเกษตรไทย และปรับโรงสร้างการผลิตข้าว เพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างอย่างถาวรและสร้างความยั่งยืนให้กับเกษตรกร

แม้จะมีความพร้อมด้านทรัพยากร กำลังคน และงบประมาณ แต่คณะผู้วิจัยได้ประเมินว่าประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการความหลากหลายทางชีวภาพโดยตรง องค์ความรู้ที่เกี่ยวกับความหลากหลายทางชีวภาพยังมีจำกัดเฉพาะกลุ่ม ทำให้เกิดการทำลายสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ และยังไม่มีการบูรณาการที่ดีขององค์กรหลักๆในประเทศ

 

การกำหนดเป้าหมายเชิงนโยบายเพื่อสร้างความยั่งยืน

 

นอกจากเป้าประสงค์ย่อย 2.1-2.5 องค์การสหประชาชาติยังได้กำหนดเป้าหมาย 2.a, 2.b และ 2.c เพื่อวางแนวทางในการสร้างความยั่งยืนเชิงนโยบาย เพื่อยกระดับความร่วมมือระหว่างประเทศและเพิ่มการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในชนบทให้เกษตรกรมีผลิตผลที่มากขึ้น สร้างมาตรฐานในการส่งออกสินค้าเกษตร และสร้างการจัดการตลาดที่ยืดหยุ่นและสามารถรองรับสถานการณ์ความผันผวนต่างๆ

ในการวิเคราะห์ปัญหาโดยรวมของเป้าประสงค์ 2.a, 2.b และ 2.c คณะผู้วิจัยยังได้สรุปอุปสรรคหลักๆของความพร้อมในประเทศไทยว่ายังขาดองค์ความรู้ในการพัฒนาอยู่พอสมควร รวมถึงหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้องยังไม่มีความร่วมมือกันในการดำเนินงาน ขาดการเชื่อมโยงและบูรณาการร่วมกันในเป้าประสงค์เดียวกันที่มีหลายหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้อง ภาครัฐไทยมักจะดำเนินการเป็นหลักทั้งๆที่ภาคเอกชนเป็นองค์กรสำคัญที่จะช่วยบรรลุเป้าหมายที่2ได้ และอีกปัญหาคือการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆโดยเฉพาะภาคประชาสังคมและภาคประชาชน ซึ่งเป็นกุญแจสำคัญในการแก้ปัญหาเช่นกัน

สิ่งที่รัฐควรทำเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์เป็นรูปธรรมคือให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้จัดทำแผนงาน และแนวปฏิบัติร่วมกัน เพื่อเก็บข้อมูลสำหรับใช้เทียบกับตัวชี้วัดได้ นอกจากนี้รัฐควรกำหนดนโยบายที่เหมาะสมเพื่อสนับสนุนให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการทำงานพัฒนาสังคม

ทางคณะผู้วิจัยยังได้ยกตัวอย่างหน่วยงานของกระทรวงสาธารณสุขที่มีการทำงานร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชนในการพัฒนาสุขภาพชุมชนเพื่อแก้ปัญหาทุพโภชนาการจนประสบผลสำเร็จไปได้ระดับหนึ่ง

---

ที่มา: โครงการวิจัย สำรวจสถานะของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือก มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมาย เป้าหมายที่ 2: การขจัดความหิวโหย ความมั่นคง ทางอาหาร การยกระดับภาวะโภชนาการและการส่งเสริมเกษตรกรรมยั่งยืน (2560) โดย เสถียร ฉันทะ และคณะ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)