ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นกลไกที่สำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ ทั้งในแง่ของการเป็นแหล่งรายได้สำหรับให้รัฐใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการและดำเนินมาตรการลดความเหลื่อมล้ำต่างๆ และในแง่ของการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับผู้คนในระบบเศรษฐกิจ หากระบบภาษีเงินได้มีความเหลื่อมล้ำหรือไม่เป็นธรรม ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแทนที่จะดีขึ้นก็อาจแย่ลงได้
กล่าวอย่างง่าย ‘ระบบภาษีที่เป็นธรรม’ ควรมีลักษณะ 2 ประการ ประการแรกคือ เป็นระบบภาษีที่มีฐานกว้าง ทุกคนมีส่วนร่วมในการจ่าย และประการที่สองคือ เป็นระบบที่ภาระภาษี สะท้อนความสามารถในการจ่ายของคนแต่ละคน
ดังนั้น หากระบบภาษีใดที่มีกลุ่มคนที่หลุดรอดออกไปจากฐานภาษี หรือมีภาระภาษีน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเมื่อเทียบกับรายได้ ระบบภาษีนั้นย่อมไม่เป็นธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากคนกลุ่มนั้นคือกลุ่มคนที่รวยที่สุด 1% ของสังคม
ข่าวร้ายคือ ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีลักษณะเช่นนั้น
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนอ่านของงานวิจัยชุด “แนวทางปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” งานวิจัยชิ้นนี้เสนอโดย ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตรและคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เพื่อทำความเข้าใจรายได้และการเสียภาษีของกลุ่มคนที่รวยที่สุดในประเทศไทย
รายได้ของกลุ่มผู้มีรายได้สูงที่สุด 1% ของประเทศ
ในการทำความเข้าใจรายได้ของกลุ่มผู้มีรายได้สูงที่สุด 1% ของประเทศ คณะผู้วิจัยได้ทำการวิเคราะห์ ‘ข้อมูลตัวอย่างกรมสรรพากร’ ซึ่งเป็นข้อมูลที่กรมสรรพากรอนุเคราะห์จัดทําข้อมูลกลุ่มตัวอย่างให้กับคณะวิจัย โดยสุ่มขึ้นมาร้อยละ 0.3 จากฐานข้อมูลผู้ยื่นแบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (ภงด. 90 และ ภงด. 91) ทั้งหมดในปี พ.ศ. 2555
ผลการวิเคราะห์พบว่า รายได้พึงประเมินของกลุ่ม Top 1% ของประเทศ 600 ตัวอย่างพบว่า คนกลุ่มนี้มีรายได้ไม่ต่ำกว่า 308,000 บาทต่อเดือน หรือคิดเป็น 3.7 ล้านบาทต่อปี
อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า ‘ข้อมูลตัวอย่างกรมสรรพากร’ อาจไม่ได้สะท้อนกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุด 1 % บนของประเทศจริงๆ เพราะรายได้เฉลี่ย 3.7 ล้านบาทต่อไปใกล้เคียงกับผู้บริหารระดับสูงสุดในภาคข้าราชการเท่านั้น แต่ก็ยังห่างไกลกับกลุ่มคนชั้นนำในสังคม อาทิ ผู้บริหารระดับสูงในบริษัทเอกชนชั้นนำโดยเฉาพะในวิสาหกิจระดับ top 100 ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยอาจมีรายได้สูงถึง 20 – 30 ล้านบาทต่อปี หรือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จำนวน 220 คน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นข้าราชการทหารและพลเรือนระดับสูง ตลอดจนผู้บริหารภาคเอกชนที่มีรายได้เฉลี่ยที่ 5.5 ล้านบาทต่อปี
การเสียภาษีของกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุด
คำถามหนึ่งในงานวิจัยชิ้นนี้คือ ข้อมูลรายได้หลังหักค่าใช้จ่ายของกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุดนั้นตรงกับความเป็นจริงของการหารายได้ของคนกลุ่มนี้มากน้อยแค่ไหน
จาก ‘ข้อมูลตัวอย่างกรมสรรพากร’ คณะผู้วิจัยได้ทำการวิเคราะห์แหล่งที่มาของรายได้ของกลุ่ม Top 1% ของประเทศ 600 ตัวอย่างพบว่า 87% ของรายได้มาจากค่าจ้างและเงินเดือน 7.5% ของรายได้มาจากการประกอบธุรกิจและรายได้อื่นๆ ส่วน 3% ที่เหลือคือรายได้จากแหล่งอื่นๆ เช่น จากสิทธิบัตร ทรัพย์สินทางปัญญา ค่าธรรมเนียมวิชาชีพ ค่าเช่า เป็นต้น
คณะผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า ผลการวิเคราะห์โครงสร้างของแหล่งที่มาของรายได้โดยใช้ ‘ข้อมูลตัวอย่างกรมสรรพากร’ อาจไม่ได้สะท้อนความเป็นจริง เพราะโดยทั่วไปกลุ่ม Top 1% ของประเทศมักเป็นนักธุรกิจระดับนำและเป็นสมาชิกในครัวเรือนที่มั่งคั่ง หากเป็นข้าราชการก็มักเป็นข้าราชการระดับสูงที่ได้รับเงินเดือนจากหลายแหล่ง คนกลุ่มนี้สามารถมีเงินออมเพื่อการลงทุนในสินทรัพย์ที่ให้ผลตอบแทนในรูปเงินปันผล ค่าเช่า และดอกเบี้ย ดังนั้น สัดส่วนรายได้ที่มาจากค่าจ้างและเงินเดือนของกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุด 1% จึงควรที่จะต่ำ
หากใช้ สนช. เป็นภาพแทนของกลุ่ม Top 1% ของประเทศจะพบว่า สนช. มีรายได้ที่มาจากค่าจ้างและเงินเดือนคิดเป็นสัดส่วนเพียง 24.3% เท่านั้น ในขณะที่อีก 72.9% มาจากเงินปันผลและดอกเบี้ย และ 1.7% มาจากค่าเช่า (คณะผู้วิจัยเลือกสนช.เพราะสนช.จะต้องรายงานข้อเท็จจริงแก่ป.ป.ช. หากพบว่ารายงานเท็จอาจถูกปลดได้)
คณะผู้วิจัยประเมินว่า หากนับรวมรายได้จากการลงทุน กลุ่ม Top 1% ของประเทศ อาจมีรายได้สูงถึง 6 ล้านบาทต่อปีเลยทีเดียว
ในปัจจุบัน อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสูงสุดอยู่ที่ 35 % แต่จาก ‘ข้อมูลตัวอย่างกรมสรรพากร’ มูลค่าเฉลี่ยของกลุ่ม Top 1 % ซึ่งเป็นกลุ่มคนที่เสียภาษีมากที่สุดในประเทศคิดเป็นอัตรภาษีเฉลี่ยอยู่ที่ 20.2 % เท่านั้น (ระบบภาษีของไทยมีปัญหาเรื่องการให้ค่าลดหย่อนเป็นจำนวนมากด้วย)
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
แม้ข้อมูลตัวอย่างจากกรมสรรพากรจะสะท้อนภาพรายได้เฉพาะการจ้างงานได้ดี แต่ข้อมูลนี้ไม่เพียงพอที่จะแสดงถึงการเก็บภาษีอย่างมีประสิทธิภาพจากกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุดของประเทศ ซึ่งประเด็นนี้คณะผู้วิจัยย้ำให้เห็นถึงจุดอ่อนด้วยวิธีการหลีกเลี่ยงภาษีโดยหลุดรอดไปจากระบบและไม่ยื่นภาษีใดๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้มีฐานะดีและสมาชิกครอบครัวที่ได้รับรายได้จากการขายทรัพย์สินหรือค่าเช่า ตลอดจนรายได้ที่รับผ่านนอมินี
เพื่อการปรับปรุงข้อบกพร่องข้างต้น คณะผู้วิจัยเสนอมีข้อเสนอเชิงนโยบาย ดังนี้
(1) รัฐบาลต้องกำหนดให้กลุ่มผู้มีรายได้สูงรายงานรายได้จากทรัพย์สิน รายได้ที่ได้รับในต่างประเทศ และให้ผู้รับเงินค่าเช่าธรรมเนียมต่างๆ ต้องลงบัญชีและออกใบเสร็จรับเงินโดยเก็บสำเนาใบเสร็จ เพื่อให้กรมสรรพากรตรวจสอบในอนาคต
(2) กรมสรรพากรควรจัดทำรายการค่าใช้จ่าย สำหรับธุรกิจประเภทต่างๆ เพื่อประเมินค่าใช้จ่ายได้อย่างถูกต้องและแม่นยำมากยิ่งขึ้น
(3) เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้สูงเกินไป โดยเฉพาะจากกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุด รัฐบาลควรระวังเกี่ยวกับการลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาส่วนที่มีผลต่อผู้ที่มีรายได้สูงอย่างอัตราสูงสุด (top marginal rate) อีกทั้งข้อเสนอนี้ยังควรใช้กับมาตรการภาษีที่เก็บจากทรัพย์สินและมรดกอีกด้วย
(4) เพื่อแก้ไขจุดอ่อนเรื่องที่คนจำนวนมากหลีกเลี่ยงระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา รัฐจำเป็นต้องใช้แผนระยะยาว โดยวิธีการปรับแก้กฎหมายและระเบียบที่เป็นช่องโหว่ รวมถึงจัดให้มีมาตรการป้องกันการหลีกเลี่ยงภาษีอีกด้วย
อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ภาครัฐมีค่าใช้จ่ายด้านบริการสาธารณะและสวัสดิการสังคมที่เพิ่มมากขึ้น รัฐบาลจะต้องตัดสินใจว่าจะใช้นโยบายขยายฐานระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หรือเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ที่จะทำให้สินค้ามีราคาแพงขึ้น ไม่ว่าแนวทางใดก็ตาม ทางเลือกนั้นจะต้องสอดคล้องกับบริบทของผู้คนและกลุ่มต่างๆ ในสังคม ไม่ใช่เน้นเฉพาะผู้ที่เสียภาษีเงินได้ในปัจจุบัน
ที่มา: โครงการวิจัย “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและการวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” โดย ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)