ทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณเป็นเครื่องมือทางการคลังที่มีความคล่องตัวในการเบิกจ่าย ไม่ผูกยึดกับกฏระเบียบราชการ หน่วยงานราชการที่รับผิดชอบสามารถออกกฎระเบียบควบคุมเป็นการเฉพาะ เป็นการกระจายอำนาจให้ส่วนราชการที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลภารกิจมีความคล่องตัว สามารถดำเนินการได้สะดวกรวดเร็วขึ้น
ในปีงบประมาณ 2558 ประเทศไทยมีทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณทั้งหมด 114 กองทุน ได้รับงบประมาณรายจ่ายประจำ 2.86 แสนล้านบาท และงบฯ ลงทุนอีก 3.20 แสนล้านบาท คิดเป็นงบประมาณรายจ่ายของทุนหมุนเวียนทั้งหมด 6.06 แสนล้านบาท เป็นสัดส่วนร้อยละ 23.53 ของกรอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลในปี 2558 (2.575 ล้านล้านบาท) หรือประมาณร้อยละ 4.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ จึงกล่าวได้ว่าทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณเป็นรายจ่ายภาครัฐที่มีบทบาทสำคัญอย่างมากต่อการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีจุดแข็งเรื่องความยืดหยุ่นและความคล่องตัว แต่ ‘ความโปร่งใส’ กลับกลายเป็นจุดอ่อนสำคัญของทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ การใช้งบประมาณอย่างไม่โปร่งใสมีความเสี่ยงที่จะทำให้การบริหารทุนหมุนเวียนขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์เชิงนโยบายได้อย่างแท้จริง อีกทั้งยังทำให้การคลังมีปัญหาเรื่องความยั่งยืนด้วย ดังนั้น การเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังของกองทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณจึงเป็นส่วนสำคัญที่จะช่วยให้การใช้จ่ายของรัฐผ่านเครื่องมือนี้ตอบโจทย์ประสิทธิภาพและความยั่งยืนไปพร้อมกัน
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจปัญหาของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณผ่านงานวิจัยของอมรรัตน์ อภินันท์มหกุล และพิสิทธิ์ พัวพันธ์ (2560) ในโครงการวิจัยเรื่อง “การประเมินความโปร่งใสทางการคลงัของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
รู้จักทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ
กรมบัญชีกลางภายใต้สังกัดกระทรวงการคลัง ในฐานะหน่วยงานรับผิดชอบการประเมินผลเงินนอกงบประมาณและมีหน้าที่นำผลการประเมินเสนอต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฏร และวุฒิสภา ได้แบ่งเงินนอกงบประมาณออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่
1) กลุ่มทุนหมุนเวียน หมายถึง กองทุน เงินทุน หรือทุนหมุนเวียนต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐนำเงินงบประมาณที่ได้กำหนดเป็นเงินทุนหมุนเวียน สามารถนำไปใช้จ่ายในกิจกรรมหรือวัตถุประสงค์ตามกฎหมายนั้นๆ หรือนำเงินรายรับที่หน่วยงานภาครัฐได้รับจากการดำเนินงาน – สบทบไว้ใช้จ่ายหมุนเวียนในกิจการโดยไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ทั้งนี้ ได้มีการจำแนกตามลักษณะการดำเนินงานออกเป็น 5 ประเภท ได้แก่ (1) ทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืม (2) ทุนหมุนเวียนเพื่อการสงเคราะห์และสวัสดิการสังคม (3) ทุนหมุนเวียนเพื่อการจำหน่ายและการผลิต (4) ทุนหมุนเวียนเพื่อการบริการ และ (5) ทุนหมุนเวียนเพื่อการสนับสนุนส่งเสริม
(2) กลุ่มเงินฝาก หมายถึง เงินฝากที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องนำส่งคลังตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ มี 7 ประเภทย่อย ได้แก่ เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ เงินบริจาค เงินกู้ เงินท้องถิ่น เงินฝากต่างๆ เงินรับฝากเพื่อรอจัดสรร/ถอนคืน และเงินนอกงบประมาณตามวัตถุประสงค์อื่น
(3) กลุ่มที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ หมายถึง กลุ่มเงินที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะให้เป็นของหน่วยงานใดๆ เช่น องค์การมหาชน องค์กรอิสระ มหาวิทยาลัย เป็นต้น ทั้งนี้ เงินดังกล่าวจะเป็นเงินของหน่วยงานนั้นๆ ตามกฎหมาย ไม่ได้เป็นเงินของแผ่นดิน ดังนั้น รัฐบาลไม่สามารถบังคับใช้เงินดังกล่าวได้โดยตรง เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรมหาชน องค์กรอิสระ มหาวิทยาลัย เป็นต้น
ประเภทของทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ
วิธีการจำแนกประเภทของทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณสามารถจำแนกได้เป็น 2 ประเภท คือ
(1) ทุนหมุนเวียนที่พึ่งงบประมาณเป็นหลัก หมายถึง เป็นกลุ่มทุนฯ ที่ไม่สามารถหารายได้เองเพียงพอกับรายจ่ายในการดำเนินงาน ดังนั้น ทุนหมุนเวียนประเภทนี้ แม้บางทุนหมุนเวียนอาจมีรายได้บ้าง แต่เป็นรายได้ที่ไม่ใช่จากการดำเนินภารกิจหลัก อาทิ ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ เป็นต้น ดังนั้น ทุนหมุนเวียนดังกล่าวจำเป็นต้องได้รับเงินอุดหนุนงบประมาณเป็นหลักอย่างต่อเนื่อง ตัวอย่างเช่น กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน เป็นต้น
(2) ทุนหมุนเวียนที่มีรายได้จากการดำเนินภารกิจหลัก หมายถึง กลุ่มทุนฯ ที่มีความสามารถในการหารายได้จากภารกิจของทุนนั้นๆ แบ่งได้ 2 กลุ่ม
กลุ่มแรกคือ กลุ่มทุนฯ ที่มีรายได้จากภารกิจหลัก แต่ไม่เพียงพอในการใช้จ่ายดำเนินงาน ซึ่งกลุ่มทุนดังกล่าวอาจได้รับงบประมาณอุดหนุนในบางปีงบประมาณ ตัวอย่างเช่น กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง
กลุ่มที่สองคือ กลุ่มทุนฯ ที่มีรายได้จากภารกิจหลัก และเพียงพอในการใช้จ่ายดำเนินงาน เป็นกลุ่มทุนที่ไม่ได้พึ่งพิงงบประมาณเป็นหลัก แต่สามารถหารายได้จากภารกิจหลักได้ อาทิ กองทุนประกันสังคม
ปัญหาความโปร่งใสของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณไทย
ความโปร่งใสทางการคลัง หมายถึง การเปิดเผยต่อสาธารณะเกี่ยวกับโครงสร้างและบทบาทของรัฐบาล เป้าประสงค์ของการดำเนินนโยบายการคลัง บัญชีภาครัฐ และการคาดการณ์ต่างๆ อีกทั้งรวมการเข้าถึงข้อมูล การดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลที่มีความน่าเชื่อถือ ครบถ้วน เข้าใจได้ ทันท่วงที และเปรียบเทียบได้กับข้อมูลที่เปิดเผยในต่างประเทศ เพื่อให้สาธารณชนสามารถประเมินสถานะทางการเงินการคลังของรัฐบาล กับต้นทุนและประโยชน์ของการดำเนินกิจกรรมของรัฐที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและอนาคตได้อย่างถูกต้อง
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้กำหนดหลักปฏิบัติที่ดีในด้านความโปร่งใสทางการคลังไว้ 4 ด้าน คือ (1) การรายงานด้านการคลัง (Fiscal reporting) (2) การประมาณการด้านการคลัง และการจัดทำงบประมาณ (Fiscal forecasting and budgeting) (3) การวิเคราะห์และการบริหารจัดการความเสี่ยงทางด้านการคลัง (Fiscal risk analysis and management) และ (4) การบริหารจัดการทรัพยากรด้านรายรับ (Resource revenue management) โดยกำหนดองค์ประกอบของการประเมินความโปร่งใสทางการคลังในแต่ละด้านไว้
โดยยึดตามหลักปฏิบัติของคณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาปัญหาและประเมินความโปร่งใสทางการคลังของ 4 ทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายมากที่สุดในปีงบประมาณ 2556 ได้แก่ (1) กองทุนประกันสังคม (ได้รับงบประมาณร้อยละ 43 ของวงเงินนอกงบประมาณปี 2556) (2) กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (ร้อยละ 21.5) (3) กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (ร้อยละ 12.9) และ (4) กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (ร้อยละ 9.1) ตามลำดับ
กองทุนประกันสังคม
ปัญหาสำคัญของกองทุนประกันสังคมคือ สินทรัพย์ในกองทุนชราภาพที่ไม่พอที่จะรับมือกับประชากรไทยที่แก่ตัวขึ้นในอนาคต จากการคาดการณ์พบว่า กองทุนชราภาพในระบบประกันสังคมจะเริ่มมีปัญหาสภาพคล่องในอีก 20-25 ปีข้างหน้า และจะประสบปัญหาล้มละลายในอีก 37 ปี เมื่อจำนวนสมาชิกใหม่เพิ่มขึ้นน้อยกว่าจำนวนสมาชิกเก่าที่เกษียณอายุไป นอกจากนี้ กองทุนประกันสังคมยังถูกจำกัดด้วยเพดานเงินเดือนสูงสุดที่ 15,000 ต่อเดือนที่สามารถใช้ในการคำนวณเงินสมทบที่เรียกเก็บจากนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล ทำให้ผู้ประกันตนมีเงินออมสะสมในกองทุนชราภาพค่อนข้างต่ำ ไม่เพียงพอแก่การดำรงชีพหลังเกษียณอายุ
แต่การแก้ปัญหาเสถียรภาพทางการเงินของกองทุนประกันสังคม สามารถทำได้หลายแนวทาง อาทิ การปรับฐานค่าจ้างที่ใช้ในการคำนวณเงินสมทบ การปรับเพิ่มอัตราเงินสมทบ การขยายอายุเกษียณ และการปรับนโยบายการลงทุนให้เหมาะสม เป็นต้น ควรมีการพิจารณาต้นทุน และผลประโยชน์ของทางเลือกต่างๆ อย่างระมัดระวัง เปิดเผยข้อมูลให้ผู้มีส่วนได้เสียได้รับทราบ และแสดงความคิดเห็น เพื่อการเพื่อความโปร่งใสในการดำเนินงาน และประโยชน์ในการเปรียบเทียบกับแนวปฏิบัติที่เหมาะสมของต่างประเทศ
นอกจากนี้ กองทุนประกันสังคมควรเปิดเผยรายงานการลงทุน การจัดพอร์ตลงทุน หลักเกณฑ์การคัดเลือกผู้จัดการกองทุน และการประเมินผลการบริหารเงินกองทุน เปิดเผยค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของส านักงานประกันสังคม และพิจารณาบริหารจัดการเงินออมของผู้ประกันตนให้เหมาะสมกับโครงสร้างอายุของผู้ประกันตน เพื่อให้ผู้ประกันตนได้รับผลตอบแทนสูงสุดในยามชราภาพ
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)
รายได้ส่วนใหญ่ของ สปสช. มาจากงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาล ในขณะที่ค่าใช้จ่ายของกองทุนฯ จะเพิ่มขึ้นตามจำนวนของผู้สูงอายุที่มีแนวโน้มความต้องการบริการทางการแพทย์มากขึ้น ทั้งนี้ ค่าใช้จ่ายของกองทุนฯ เพิ่มขึ้นในทุก ๆ ปี (ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2555 เป็นต้นมา) ในขณะที่เงินรายได้ของกองทุนที่ได้รับการจัดสรรจากงบประมาณในแต่ละปีต้องขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก เมื่อโครงสร้างประชากรไทยเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุอย่างสมบูรณ์ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า จะมีผลทำให้ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพสูงขึ้นตามไปด้วย ดังนั้น ในระยะยาวรัฐบาลต้องรับภาระโดยการจัดสรรงบประมาณที่เพิ่มขึ้น เป็นความเสี่ยงทางการคลังในอนาคตอันใกล้
แม้ว่า สปสช. มีการจัดทำรายงานประจำปีที่นำเสนอข้อมูลการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายที่แจกแจงรายละเอียดค่าใช้จ่ายอย่างชัดเจน เป็นระเบียบ น่าเชื่อถือ แต่ขาดการวิเคราะห์ และการบริหารจัดการความเสี่ยงทางการคลัง รายงานประจำปีของ สปสช.ระบุถึงปัญหาความไม่เพียงพอของงบประมาณในรายงานประจำปี แต่ไม่มีการวิเคราะห์เพื่อวางแผนการบริหารจัดการความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้น นอกจากนี้ สปสช. ไม่มีรายงานข้อมูลการบริหารจัดการรายได้ของหน่วยบริการ (หรือมีแต่ไม่เปิดเผยแก่สาธารณะ) ทำให้ไม่สามารถประเมินประสิทธิภาพการบริหารจัดการของหน่วยให้บริการ หรือแก้ปัญหาความไม่เข้าใจกันระหว่างหน่วยบริหารงบประมาณ(Purchaser) และหน่วยให้บริการ (Providers) ที่เกิดขึ้น
กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ
เนื่องจากเงินที่จัดสรรให้กองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแต่ละแห่งในแต่ละปี เป็นเงินที่รัฐบาลมอบให้คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านหรือคณะกรรมการกองทุนชุมชนเป็นผู้บริหารเงินทุน หมู่บ้านและชุมชนเมืองแต่ละพื้นที่มีการบริหารค่าใช้จ่ายหลากหลายแตกต่างกัน ไม่มีการจัดทำรายงานผลการดำเนินงาน งบการเงิน หรืองบดุลเสนอต่อสำนักงานกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ และไม่มีการเผยแพร่ข้อมูลทางการเงินของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง บนเว็บไซต์ของสำนักงานกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ
ปัญหาสำคัญจากการดำเนินงานของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติที่สำคัญ ไม่ว่าจะเป็นการประสบปัญหาหนี้ค้างชำระ มีจุดอ่อนในเรื่องระบบควบคุมการดำเนินงานรวมถึงการจัดทำหลักฐานทางด้านการเงินและบัญชี สถาบันการเงินชุมชนยังขาดศักยภาพและความพร้อมในการดำเนินงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ การจัดเก็บข้อมูลกองทุนหมู่บ้านไม่เป็นไปตามแผนที่กำหนด และข้อมูลที่จัดเก็บยังไม่ครบถ้วน ไม่ถูกต้อง และไม่เป็นปัจจุบัน
กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.)
ปัญหาสำคัญของ กยศ. คือระบบการบริหารเงินกู้ยืมเป็นระบบ supply-side-financing ที่ให้อำนาจแก่สถานศึกษาในการคัดเลือกผู้มีสิทธิกู้ยืม ผู้เรียนจึงไม่ได้เรียนต่อในสาขาวิชาที่ไม่ตรงกับความสนใจของตนเอง หรือความต้องการของตลาดแรงงาน ระบบการให้เงินกู้ยืมของ กยศ.จึงบั่นทอนการพัฒนาคุณภาพศึกษา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการศึกษาในระดับอุดมศึกษา ที่มีความสำคัญต่อการสร้างรายได้ของผู้เรียน และต่อการพัฒนาประเทศ
นอกจากนี้ การบริหารกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ไม่มีการติดตามผลการดำเนินงานเกี่ยวกับลูกหนี้ว่า ผู้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาได้ศึกษาต่อหรือไม่ ผู้กู้ยืมที่ครบกำหนดชำระแล้วมีชีวิตอยู่หรือไม่ ประกอบอาชีพอะไร รายได้เท่าไร เพราะผู้กู้ยืมที่ค้างชำระหนี้ถือเป็นปัญหาสำคัญที่มีผลต่อความยั่งยืนของกองทุน และภาระทางการคลังแก่รัฐบาลในอนาคต
ที่สำคัญ กองทุนมีหลักเกณฑ์ของการให้กู้ยืมเงินที่ผ่อนปรน ขาดความรัดกุม ไม่มีการกำหนดรายได้ของผู้ค้ำประกัน ไม่มีระบบการติดตามและบังคับการชำระหนี้ทั้งกรณีผู้กู้และผู้ค้ำประกัน อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ต่ำมากเพียงร้อยละ 1 และปัญหาหนี้ค้างชำระทำให้รายได้จากการชำระคืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยเงินกู้ยืมไม่เพียงพอสำหรับการบริหารและจัดการกองทุนฯ ทำให้เงินให้กู้ยืมมีลักษณะคล้ายเงินอุดหนุนหรือให้เปล่ามากกว่า ส่งผลให้มีแนวโน้มสูงที่รัฐต้องรับภาระในการสนับสนุนงบประมาณให้กองทุน ต่อไปเรื่อยๆ
ที่มา: รายงานวิจัยย่อย “การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย” โดย ผศ.ดร.อมรรัตน์ อภินันท์มหกุล และ ดร.พิสิทธิ์ พัวพันธ์ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)