(1)

 

ในปี 2559 ข้อมูลจากธนาคารโลกระบุว่า ประเทศไทยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวอยู่ที่ 5,907 ดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งหากประเทศไทยต้องการยกระดับไปเป็นประเทศรายได้สูงตามเกณฑ์ที่ธนาคารโลกกำหนด หรือมีรายได้ต่อหัวมากกว่า 12,236 ดอลลาร์สหรัฐฯ หมายความว่า ประเทศไทยต้องมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่กว่าที่เป็นอยู่ 2 เท่าโดยประมาณ

แล้วการเพิ่มรายได้เป็น 2 เท่า ต้องใช้เวลากี่ปี? คำตอบของคำถามนี้ขึ้นอยู่กับว่า ในแต่ละปีเศรษฐกิจไทยเติบโตขึ้นมากน้อยแค่ไหน

หากเศรษฐกิจเติบโตเฉลี่ยปีละ 7 % ต้องใช้เวลา 10 ปี ถ้าเติบโต 5% ก็ใช้เวลา 14 ปี และหากเศรษฐกิจเติบโต 3% ต่อปี ต้องใช้เวลาถึง 23 ปี!

 

นี่คือเหตุผลว่าทำไมนักเศรษฐศาสตร์มักกังวลเมื่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เพราะตัวเลขที่แตกต่างกันเพียงแค่ 1-2 % อาจหมายถึงช่วงเวลาที่ต่างกัน 5-10 ปีเลยทีเดียว

 

(2)

 

นับตั้งแต่ทศวรรษ 2500 เป็นต้นมา ประเทศไทยได้เข้าสู่กระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจสมัยใหม่อย่างเข้มข้น โดยเฉพาะการเปลี่ยนประเทศให้เป็นอุตสาหกรรม (industrailization) ใน 4 ทศวรรษแรกของการพัฒนา ประเทศไทยประสบความสำเร็จอย่างสวยงาม เศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยปีละ 7  % และรายได้ต่อหัวของคนไทยเพิ่มจากประมาณ 100 ดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี 2503 เป็น 3,042 ดอลลาร์สหรัฐฯ หรือเพิ่มขึ้นกว่า 30 เท่าในระยะเวลาเพียงแค่ประมาณ 40 ปี

วิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ทำให้เศรษฐกิจไทยหดตัวอย่างรุนแรงเป็นครั้งแรก และหลังจากนั้นเศรษฐกิจไทยกลับไม่เคยเติบโตได้อย่างที่เคยเป็น ในช่วงระหว่างปี 2540-2551 อัตราการเติบโตเฉลี่ยอยู่เพียงแค่ปีละ 5.1 %  สถานการณ์ยิ่งย่ำแย่ในช่วงระหว่างปี 2552-2559 เมื่ออัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยเฉลี่ยลดลงเหลือเพียงแค่ 2.9% เท่านั้น ศักยภาพในการเติบโตที่ลดต่ำลงทำให้รายได้ต่อหัวของคนไทยเพิ่มขึ้นช้าตามไปด้วย ระหว่างปี 2540-2559 รายได้ต่อหัวของไทยเพิ่มขึ้นเพียงประมาณ 2 เท่า

นี่คือสถานการณ์ที่นักเศรษฐศาสตร์เป็นกังวล เพราะภาวะเช่นนี้หมายความว่า ประเทศไทยอาจไม่สามารถยกระดับขึ้นไปประเทศรายได้สูง เราติดอยู่ในหล่มที่เรียกว่า ‘กับดักรายได้ปานกลาง’

ประเทศไทยต้องการทางเลือกเชิงนโยบายใหม่เพื่อออกจากกับดักนี้

 

(3)

 

หลังจบการศึกษาระดับปริญญาเอกด้านเศรษฐศาสตร์การพัฒนาระหว่างประเทศในปี 2006 รศ.ดร.พีระ เจริญพร อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ทำการศึกษานโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะนโยบายอุตสาหกรรมมาอย่างต่อเนื่อง

ความโดดเด่นของงานวิจัยฝีมืออาจารย์พีระ คือการสังเคราะห์ปัญหาของภาคอุตสาหกรรมไทยอย่างเจาะลึก พร้อมกับการหาทางเลือกเชิงนโยบายใหม่จากประสบการณ์ของนานาประเทศ  นอกจากนี้ อาจารย์พีระยังเป็นผู้ประสานงานในประเด็นวิจัยเชิงยุทธศาสตร์เรื่อง ‘การหลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลาง’ ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ด้วย

โครงการวิจัยชุด ‘การหลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลาง’ ตั้งโจทย์สำคัญ 3 ด้านเพื่อหาคำตอบใหม่สำหรับการพัฒนาประเทศ โจทย์แรก คือ การหากระบวนทัศน์ใหม่ (Paradigm Shift) ในเชิงนโยบายสำหรับการพัฒนาประเทศไทย โจทย์ที่สอง คือ การหาแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจรายสาขา และโจทย์ที่สาม คือ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งแกนหลักที่เชื่อมโจทย์ทั้งสามคือ การออกจากกับดักรายได้ปานกลางด้วยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนอาจารย์พีระถกปัญหาของประเทศไทยในวังวนของกับดักรายได้ปานกลาง พร้อมทั้งสำรวจ ‘ทางออก’ ที่กลั่นกรองมาจากงานวิจัย

 

ในช่วงหลายปีที่ผ่าน คำว่า ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ กลายเป็นคำที่คุ้นหูคนในวงกว้างมากขึ้น แต่จริงๆ แล้วคำนี้หมายความว่าอย่างไรกันแน่ มีที่มาที่ไปอย่างไร และมีที่ทางแบบไหนในการศึกษาเรื่องกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย

คนกลุ่มแรกที่พูดถึง ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ คือ นักเศรษฐศาสตร์ที่สนใจเรื่องนโยบายสาธารณะเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ คำถามพื้นฐานที่สุดของการศึกษาในเรื่องนี้คือ อะไรคือสาเหตุที่ทำเศรษฐกิจเติบโต ถ้าเรารู้สาเหตุ ก็สามารถออกแบบนโยบายที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตมากขึ้นได้

ในช่วง 20-30 ปีหลัง แนวคิดในกระบวนการพัฒนาถูกครอบงำโดยนักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่ให้ความสำคัญกับบทบาทของกลไกตลาดในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจ แนวคิดนี้เชื่อว่ากระบวนการการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ (economic liberalization) คือ คำตอบสุดท้าย องค์กรระหว่างประเทศไม่ว่าจะเป็นธนาคารโลก องค์การการค้าโลก หรือกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างหันมาสนับสนุนการค้าเสรี การเปิดเสรีการลงทุน การทำให้ทุกอย่างเป็นไปตามกลไกการตลาด แต่ผลที่เกิดขึ้นคือ วิกฤตเศรษฐกิจในหลายที่ทั่วโลก อย่างประเทศไทยเองก็เจอกับวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540

วิกฤตเศรษฐกิจส่งผลต่อศักยภาพในการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างน้อย 2 อย่าง อย่างแรก วิกฤตทำให้เศรษฐกิจหดตัวโดยทันที อย่างที่สอง การเติบโตทางเศรษฐกิจในช่วงหลังวิกฤตมักไม่กลับมาเป็นเหมือนเดิม

พอเป็นแบบนี้ เลยเกิดคำถามขึ้นว่า บางทีชุดของนโยบายที่ดำเนินมาหลายสิบปีอาจจะไม่เพียงพอ จึงเกิดการทบทวนนโยบายการพัฒนาของประเทศต่างๆ ทั่วโลกขนานใหญ่และพบว่า ประเทศส่วนใหญ่สามารถออกจากการเป็นประเทศรายได้ต่ำมาเป็นประเทศรายได้ปานกลางได้ แต่มีเพียงแค่ 10 กว่าประเทศเท่านั้นที่ออกจากการเป็นประเทศรายได้ปานกลางเป็นประเทศรายได้สูงได้ นี่คือที่มาของการประดิษฐ์คำว่า ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ ซึ่งถูกนำเสนอในการประชุมที่จัดขึ้นโดยธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ปี 2006

 

พูดได้ไหมว่า ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ คือ การตั้งคำถามกับชุดโนยายการพัฒนาแบบเดิม?

‘กับดักรายได้ปานกลาง’ พยายามบอกเราว่า ชุดนโยบายที่เคยยกระดับประเทศจากรายได้ต่ำเป็นรายได้ปานกลางไม่เพียงพอแล้วในการนำพาประเทศไปต่อจนเป็นประเทศรายได้สูง สูตรเดิมๆ ที่เชื่อกันว่า การเปลี่ยนประเทศจากสังคมเศรษฐกิจการเกษตรมาเป็นเศรษฐกิจอุตสาหกรรม (industrialization) การส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ การส่งเสริมการค้าเสรี โดยไม่สนใจพัฒนาสาธารณูปโภคพื้นฐาน ไม่สนใจการสร้างทุนมนุษย์และทุนทางปัญญา ไม่สร้างความเข้มแข็งทางด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี รวมถึงนวัตกรรมของผู้ประกอบการท้องถิ่น มันไม่ตอบโจทย์และไม่เพียงพอ

ดังนั้น ประเทศกำลังพัฒนาต้องการนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจชุดใหม่ ซึ่งได้มาจากการศึกษาว่า ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการเปลี่ยนตัวเองจากรายได้ปานกลางเป็นรายได้สูง อย่างเช่น ญี่ปุ่น สิงคโปร์ ไต้หวัน เกาหลีใต้และฮ่องกง ทำได้อย่างไร และพยายามเอาบทเรียนของประเทศเหล่านั้นมาปรับใช้

 

ประเทศไทยอยู่ตรงไหนเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในโลก

ประเทศไทยเป็นอีกประเทศหนึ่งที่ออกจากประเทศรายได้ต่ำกลายเป็นรายได้ปานกลางได้อย่างงดงาม และสามารถขยับขึ้นเป็นประเทศรายได้ปานกลางขั้นสูง (upper middle income country) ได้ในปี 2554 ซึ่งจะว่าไปก็ดีกว่าหลายประเทศโดยเปรียบเทียบ แต่ว่าการขยับไปสู่ประเทศรายได้สูงดูจะเป็นเรื่องยาก

การที่รัฐบาลไทยตั้งเป้าหมายไว้ในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี ว่าไทยจะเป็นประเทศรายได้สูงในปี พ.ศ. 2576 จึงเป็นไปได้ยากมากๆ ภายใต้นโยบายแบบเดิม เพราะถ้ายึดตัวเลขนี้ตามเป้าหมายเศรษฐกิจไทยต้องขยายตัวในระดับ 5-6% ต่อเนื่องไปราว 20 ปี

 

อะไรคือคอขวดสำคัญของประเทศไทย

ส่วนหนึ่งเกิดจากความด้อยประสิทธิภาพของภาครัฐที่มีหน้าที่ในการออกแบบนโยบายสาธารณะและนำนโยบายไปใช้  ในบางเรื่องภาครัฐเหมือนจะทำได้ดีแต่ก็ไปไม่สุด ทำแต่เรื่องผิวเผิน เช่น ใช้คำที่ทันสมัยอย่าง 4.0 แต่เนื้อในโครงการแทบไม่มีอะไรเปลี่ยน ส่วนบางเรื่องที่เอกชนทำได้ดีกว่า รัฐกลับเป็นตัวขัดขวาง เพราะปรับตัวไม่ทัน ยังติดกับกรอบการทำงานเดิม ที่เห็นได้ชัดเจนเลยคือ กรณี Uber ถ้าภาครัฐมีประสิทธิภาพ ประเทศไทยจะไปได้ไกลกว่านี้อีกมาก ประเทศที่ออกจากกับดักรายได้ปานกลางได้สำเร็จล้วนมีภาครัฐที่ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและภาคการเมืองที่มองไกล ให้ความสำคัญกับการเพิ่มศักยภาพการเติบโตในระยะยาว

รัฐชอบหวังดี แต่ไม่มีศักยภาพในการขับเคลื่อนหรือทำอะไรได้จริง ที่เป็นแบบนี้ส่วนหนึ่งเป็นเพราะรัฐขาดความรู้เข้าใจเรื่องเทคโนโลยีและขาดบุคคลากรที่มีความสามารถ จนมีคนเสนอว่าต้องปฏิรูประบบราชการ แต่ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบัน การปฏิรูปภาครัฐทำได้ยากมาก  เพราะประเทศไทยกำลังเข้าสู่ระบอบการปกครองของพรรคข้าราชการ ที่น่าสนใจคือ สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ฯลฯ ที่กำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศล้วนสูงวัยทั้งสิ้น แล้วอนาคตของไทยจะแตกต่างจากอดีตที่ผ่านได้อย่างไร

ประเทศไทยเคยได้รับการยกย่องพอสมควรว่าประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับสูง อยู่ในกลุ่ม ‘มหัศจรรย์แห่งเอเชีย’ (Asia Miracle) ที่เศรษฐกิจเติบโตเฉลี่ยปีละ 7-8 % อย่างต่อเนื่อง ซึ่งรัฐไทยก็ได้รับเครดิตในเรื่องนี้มาก  เกิดอะไรขึ้นกับรัฐไทยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา

ประเทศไทยมีขนาดเล็กและการเติบโตทางเศรษฐกิจถูกชี้นำด้วยการส่งออก (export-led growth) และการลงทุนของบริษัทข้ามชาติ (TNC-led growth) นโยบายเศรษฐกิจของไทยมีลักษณะเป็นนโยบายที่เปิด เช่น การเปิดเสรีทั้งการค้าและการลงทุนโดยเฉพาะในภาคอุตสาหกรรม ถ้าบอกว่ารัฐไทยใช้ประโยชน์จากสถานการณ์โลกในยุคโลกาภิวัตน์ได้ดี ก็พอจะพูดได้ ในอีกด้านหนึ่งก็มีคนเถียงว่า การที่ไทยเปิดประเทศไม่ได้เป็นเพราะรัฐพร้อมที่จะเปิดและตั้งใจเปิดเสียทีเดียว แต่เป็นเพราะปัจจัยภายนอกที่เข้ามากดดันให้เปิด ไม่ว่าจะเป็นแรงกดดันในเวทีระหว่างประเทศหรือจากบริษัทข้ามชาติ

ถ้าไปดูนโยบายอุตสาหกรรมจะเห็นเลยว่า ประเทศไทยใจดีมาก คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (บีโอไอ) เปิดรับทุกอย่างและลดแลกแจกแถมกันสุดๆ ประเภทของอุตสาหกรรมที่ได้รับส่งเสริมการลงทุนของบีโอไอในอดีต (ก่อนปี พ.ศ. 2558) มีเป็นร้อยประเภท เรียกได้ว่า แทบจะทุกประเภทอุตสาหกรรมสามารถได้รับการสิทธิประโยชน์จากมาตรการส่งเสริมการลงทุนได้  นโยบายแบบนี้อาจจะดีต่อการรับการลงทุนจากต่างประเทศก็จริง แต่ในทางกลับกัน ก็ส่งผลไม่ดีต่อผู้ประกอบการไทยที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกัน

ส่วนในเวทีการค้าระหว่างประเทศ ไทยมีความตื่นตัวเข้าร่วมเขตการค้าเสรีต่างๆ ก็จริง แต่มีเงื่อนไขหรืออำนาจต่อรองน้อยมาก เรียกได้ว่า ‘เป็นเด็กดี’ (good boy) ของนักลงทุนและองค์กรระหว่างประเทศ

ทุกวันนี้ชุมชนนักเศรษฐศาสตร์ได้ข้อสรุปในระดับหนึ่งแล้วว่า การเปิดประเทศทั้งในเรื่องของการค้าและการลงทุนมีความสัมพันธ์ที่เป็นบวกกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ไม่ใช่ทุกประเทศที่เปิดการค้าและการลงทุนเสรีจะประสบความสำเร็จในการสร้างการเติบโตระยะยาว แต่กลับพบว่า ประเทศที่สามารถออกจากกับดักรายได้ปานกลางได้ มักมีการเปิดการค้าการลงทุนจากต่างประเทศอย่างมียุทธศาสตร์ คือพอเหมาะกับความพร้อมของเศรษฐกิจภายในประเทศและความสามารถในการแข่งขันของกิจการท้องถิ่น ดังนั้น เวลาที่พูดเรื่องนี้ต้องระวังการเข้าใจผิด เพราะประเด็นไม่ใช่การปิดการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศและหันหลังให้โลกาภิวัตน์ แต่เป็นเรื่องของการเปิดประเทศแบบมียุทธศาสตร์ ซึ่งประเทศไทยไม่มี

 

อะไรคือตัวอย่างรูปธรรมของการที่ไทยไม่มียุทธศาสตร์ในการเปิดประเทศ

ประเทศไทยไม่เคยมีแนวทางที่จะใช้ประโยชน์จากบริษัทข้ามชาติที่เข้ามาลงทุนอย่างเต็มที่ อาจเขียนไว้ในเงื่อนไขการส่งเสริมการลงทุน แต่ไม่เคยมีการบังคับใช้ หรือแม้แต่ติดตามตรวจสอบ แรงงานไทยและผู้ผลิตชิ้นส่วนในประเทศไทยไม่ค่อยได้รับประโยชน์จากการที่เราเป็นศูนย์กลางผลิตและส่งออก การเรียนรู้การถ่ายทอดเทคโนโลยีเป็นไปตามนโยบายของบริษัทข้ามชาติ ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ก็รู้กันดีว่า ถ้าปล่อยให้การถ่ายทอดเทคโนโลยีเป็นไปตามกลไกตลาดจะมีการถ่ายทอดเทคโนโลยีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เพราะการถ่ายทอดเทคโนโลยีมีต้นทุน มีความเสี่ยง บริษัทข้ามชาติเลยไม่อยากลงทุนในเรื่องทรัพยากรมนุษย์และศูนย์ทดสอบ ศูนย์วิจัย

ทั้งนี้ ประเทศที่สามารถออกจากกับดักรายได้ปานกลางได้จะมีกลไกการส่งเสริมการถ่ายทอดเทคโนโลยีและทำงานรวมกับบริษัทข้ามชาติอย่างมีระบบ ดังนั้น ถ้าประเทศไทยต้องการที่จะข้ามพ้นกับดักรายได้ปานกลางภายใน 20 ปีอย่างที่ตั้งใจ ลำพังการเปิดเสรีการค้าและการส่งเสริมการลงทุนต่างประเทศแบบตามมีตามเกิดอย่างเดิมอย่างไรก็ไม่เพียงพอ

ทำไมลำพังการค้าขายมากขึ้น การเปิดเสรีการค้ามากขึ้นถึงไม่นำพาเศรษฐกิจไทยได้อีกต่อไป โมเดลการพัฒนาแบบเก่ามีปัญหาอะไร

การศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดที่ทำให้โมเดลการพัฒนาแบบเก่าไปต่อไม่ได้อยู่หลายประการ โดยหลักคือ ไทยไม่ใช่ประเทศที่มีต้นทุนผลิตต่ำอีกต่อไปแล้ว เช่น เราไม่มีแรงงานราคาถูกเหมือนในอดีตแล้ว ค่าเงินก็แข็งขึ้นกว่าช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจมาก เป็นต้น แรงงานไทยไม่ได้มีปัญหาเรื่องค่าจ้างเท่านั้น แต่ยังมีปัญหาเรื่องปริมาณและคุณภาพด้วย ประเทศไทยขาดแคลนแรงงานที่มีทักษะสูงที่สามารถทำงานในภาคการผลิตที่มีมูลค่าสูงได้

นอกจากนี้ ไทยยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จำเป็นสำหรับเทคโนโลยีใหม่ เช่น ทรัพยากรมนุษย์ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ศูนย์ทดสอบ ศูนย์วิจัยและพัฒนา ฯลฯ บริษัทต่างชาติที่อยากจะลงทุนที่อุตสาหกรรมก้าวหน้าก็ไม่สามารถลงทุน หรือไม่มีแรงจูงใจที่จะลงทุน จึงไม่แปลกที่บริษัทข้ามชาติจะเลือกไปลงทุนในประเทศอื่นที่มีคนพร้อมกว่า มีสาธารณูปโภคพื้นฐานด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีพร้อมกว่า อย่างเช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย

โมเดลการพัฒนาแบบเก่าอาจจะทำให้เศรษฐกิจไทยเติบโตต่อไปได้ แต่คำถามคือ เราพอใจหรือเปล่ากับการเติบโตปีละ 3 % ถ้าพอใจก็ทำไปได้เรื่อยๆ อีกประมาณ 40 ปี ประเทศไทยก็จะกลายเป็นประเทศรายได้สูง แต่ถ้าเป็นแบบนี้ก็จะเกิดปัญหาอีกแบบคือ ประเทศไทยจะเข้าสู่สังคมสูงวัยก่อนที่รายได้ประเทศจะสูง พูดง่ายๆ คือ เราจะแก่ก่อนรวย

 

อาจารย์เป็นผู้ประสานงานโครงการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ของ สกว. ในเรื่อง ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ ซึ่งมีงานวิจัยใหม่ในประเด็นนี้หลายชิ้น ในชุดโครงการที่อาจารย์ดูแลอยู่ เจอคำตอบใหม่ๆ ในการก้าวออกจากกับดักรายได้ปานกลางบ้างไหม

ในชุดโครงการ เราทำการศึกษาวิจัย 3 ประเด็น

ประเด็นแรก คือ การหากระบวนทัศน์ใหม่ในเชิงนโยบาย ประเด็นที่สอง คือ แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจรายสาขา และ ประเด็นสาม คือ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งแกนหลักที่เชื่อมทั้งสามประเด็นนี้เข้าด้วยกันคือ การออกจากกับดักรายได้ประเทศปานกลางด้วยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

การหากระบวนทัศน์ใหม่ในเชิงนโยบาย มีงานวิจัยที่สำคัญอยู่สองชิ้น

ชิ้นแรกคือ “โครงการการศึกษาตลาดแรงงานไทยเพื่อยกระดับคุณภาพแรงงานและผลักดันประเทศ” ซึ่ง ดร.สมชัย จิตสุชน และคณะ จากทีดีอาร์ไอรับผิดชอบอยู่ งานวิจัยชิ้นนี้ถอดรื้อมายาคติสำคัญในเรื่องของการพัฒนาแรงงานหลายอย่าง เช่น ที่ผ่านมานักวิชาการมักจะบอกว่า การพัฒนาการทรัพยากรมนุษย์ต้องทำมหาวิทยาลัยให้มีคุณภาพ ต้องพัฒนาอาชีวะให้ดีขึ้น ซึ่งก็เป็นนโยบายที่ดีและจำเป็นต้องทำ แต่งานวิจัยนี้ชี้ให้เห็นว่า แรงงานส่วนใหญ่ของประเทศไทยอยู่ในโรงงานเรียบร้อยแล้ว ดังนั้น การพัฒนาคุณภาพสถาบันการศึกษาจะไม่สามารถยกระดับแรงงานไร้ทักษะจำนวนมากที่อยู่ในภาคการผลิตอยู่แล้วให้เป็นแรงงานทักษะสูงได้

อีกปัญหาหนึ่งที่งานวิจัยชี้ให้เห็นคือ วิธีคิดในเรื่องของการพัฒนาสถาบันการศึกษา ผู้กำหนดนโยบายมักจะแก้ปัญหาจากฝั่งอุปทาน (supply side) เป็นส่วนใหญ่ พูดง่ายๆ คือ อยากได้มหาวิทยาลัยดี ก็ทุ่มเงินเข้าไป จ้างอาจารย์มากขึ้น ให้งบทำวิจัยมากขึ้น แต่วิธีการนี้ไม่ได้เป็นกฎกติกา (rule of the game) ในการพัฒนาคุณภาพการศึกษาเท่าไหร่ คณะผู้วิจัยเสนอว่า ถ้าอยากเห็นการเปลี่ยนแปลงต้องคิดจากฝั่งอุปสงค์ (demand side) ต้องดูว่าอุตสาหกรรมต้องการอะไร เอกชนในฐานะผู้ใช้ผลผลิตของมหาวิทยาลัยต้องการอะไร ผู้เรียนซึ่งเป็นผลผลิตโดยตรงต้องการอะไร พูดอีกแบบหนึ่งคือ คณะผู้วิจัยตีโจทย์ว่า ควรทำอย่างไรให้สถาบันการศึกษาในฐานะผู้ผลิตแรงงานตอบสนองต่อความต้องการของตลาดได้จริง

ชิ้นที่สอง คือ “โครงการการศึกษาแนวทางการคัดเลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ของไทยเพื่อผลักดันประเทศให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง” โดย ดร.นณริฏ พิศลยบุตร จากทีดีอาร์ไอเช่นเดียวกัน เนื่องจากประเทศที่ออกจากกับดักรายได้ปานกลางได้ล้วนประสบความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมเป้าหมาย ดังนั้น โจทย์ของทีมวิจัยนี้คือ อะไรคือเกณฑ์การพัฒนาคัดเลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ และเราจะมีแนวทางผลักดันเพื่อนำพาประเทศให้หลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้อย่างไร

ตัวอย่างที่งานวิจัยชิ้นนี้ใช้ศึกษาคือ นโยบายไทยแลนด์ 4.0 ซึ่งมีการเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมาย 10 อุตสาหกรรมให้เป็นเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ (engines of growth)  คณะวิจัยก็ไปดูว่า 10 อุตสาหกรรมที่เลือกมานี้มีเหตุผลสนับสนุนหรือไม่ เพราะอันที่จริงก็มีคนตั้งคำถามอยู่ไม่น้อยว่า 10 อุตสาหกรรมนี้มากจากไหน จะบอกว่ามาจากงานวิจัยของสภาพัฒน์ฯ ก็ไม่ใช่ แต่มาจากกลุ่มเอกชนรายใหญ่ของไทยที่เสนอมามากกว่า คำถามที่ต้องสนใจ คือ อุตสาหกรรมเหล่านี้ดีกับประเทศจริงไหม

 

แล้วดีจริงไหม?

งานวิจัยพบว่า 10 อุตสาหกรรมที่รัฐเลือกมาก็สมเหตุสมผลด้วยเงื่อนไขต่างๆ ในระดับหนึ่ง เช่น เป็นอุตสาหกรรมที่มีความสอดคล้องกับโครงสร้างเศรษฐกิจพื้นฐานที่มีอยู่ เป็นอุตสาหกรรมที่ประเทศไทยมีศักยภาพที่จะพัฒนาได้ และมีความสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของโลก  แต่ก็เห็นปัญหาใหญ่ในหลายเรื่อง เช่น เรื่องระยะเวลาของการตัดสินใจ ซึ่งกำหนดไว้ที่ 20 ปี การกำหนดไว้แบบนี้เป็นเรื่องอันตรายมาก เพราะคุณไม่มีทางรู้เลยว่าเงื่อนไขต่างๆ ในอนาคตจะเปลี่ยนไปอย่างไร

อีกหนึ่งประเด็นที่เป็นปัญหาใหญ่คือ นโยบายเหล่านี้ไม่มีกลไกการตรวจสอบและประเมินผล ไม่รู้ว่าปลายทางของการผลักดันนโยบายจะวัดด้วยอะไร เท่าที่ศึกษาแล้วพบคือ รัฐบาลเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมายใหม่ก็จริง แต่วิธีการทำงานยังคงเป็นแบบเก่า นั่นคือ มีการจัดสรรงบประมาณ ระบุงบประมาณ แต่ไม่มีการติดตามประเมินผล ไม่รู้เลยว่าใครต้องรับผิดชอบกับความสำเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายอุตสาหกรรมเป้าหมาย ซึ่งถึงที่สุดแล้วทำให้ไม่สามารถบริหารจัดการนโยบายเหล่านี้ระหว่างทางได้ รวมถึงไม่รู้ด้วยว่าสิ่งที่เลือกมานั้นถูกหรือผิด

ที่บอกว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องวิธีคิด เพราะสมัยรัฐบาลทักษิณก็เป็นแบบนี้ ตอนคุณทักษิณเลือกนโยบายส่งเสริมคลัสเตอร์อุตสาหกรรม เช่น กรุงเทพเมืองแฟชั่น ดีทรอยด์แห่งเอเชีย ครัวไทยสู่ครัวโลก ก็เป็นแบบนี้หมด คือ มีแผนยุทธศาสตร์ มีแผนปฏิบัติงาน แต่ไม่มีการติดตามและประเมินผล ทุกวันนี้ไม่สามารถรู้ได้เลยว่า นโยบายไหนบ้างที่ประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว

 

กลุ่มงานวิจัยที่ศึกษาเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจรายสาขามีข้อค้นพบอะไรที่น่าสนใจบ้าง

งานวิจัยรายสาขา เช่น งานของ ผศ.ดร.พงษ์ธร วราศัย และคณะ จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ทำการศึกษาเรื่อง “การหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง : กลุ่มอุตสาหกรรมสร้างสรรค์” ซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างการวิจัยโดยมีโจทย์เพื่อจัดทำฐานข้อมูลและผลกระทบทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ตามแนวทางคัดเลือกอุตสาหกรรมเชิงสร้างสรรค์เป้าหมาย ที่ผ่านมามีคนพูดถึงเศรษฐกิจสร้างสรรค์เยอะมาก แต่เรากลับไม่มีฐานข้อมูลเรื่องนี้เท่าไหร่ ซึ่งทำให้ไม่สามารถวางแผนเรื่องนโยบายได้ดี ทาง สกว. ก็หวังว่างานนี้จะช่วยให้เข้าใจเศรษฐกิจสร้างสรรค์มากยิ่งขึ้น

งานวิจัยเรื่อง “แนวทางการยกระดับอุตสาหกรรมซอฟท์แวร์และอิเล็กทรอนิกส์ภายใต้กรอบของ Internet of Things และ Smart City” ของ รศ.ดร.เอกชัย สุมาลี คณะวิศวกรรมศาสตร์ สถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบัง พบว่า รัฐควรการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและส่งเสริมการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐ เอกชน และเมือง

นอกจากนี้ยังมีงานวิจัยของ ผศ.ดร.ยศพงษ์ ลออนวล คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี ซึ่งวิจัยเรื่องนโยบายเพื่อยกระดับอุตสาหกรรมยานยนต์สีเขียวในประเทศไทย ซึ่งได้ข้อสรุปในเชิงนโยบายคือ ปัจจัยสำคัญในการยกระดับอุตสาหกรรมยานยนต์สีเขียวของไทยอย่างยั่งยืน คือ การส่งเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างผู้ผลิต ส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาและนวัตกรรม แต่ตอนนี้ประเทศไทยมีเครื่องมือในการพัฒนาอุตสาหกรรมที่จำกัดมาก นโยบายส่งเสริมการลงทุนของบีโอไอแทบจะเป็นเครื่องมือเพียงอย่างเดียวที่รัฐไทยมี กระทั่งเวลาที่รัฐบาลพูดถึงเขตเศรษฐกิจพิเศษ เช่น ระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor : EEC) โดยแก่นแล้วก็เป็นลักษณะของ ‘บีโอไอพลัส’ นั่นคือ ให้สิทธิประโยชน์ทางการลงทุนแบบบีโอไอเลย อาจจะมีเงื่อนไขพิเศษเพิ่มขึ้น แต่ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้าง

 

จริงอยู่ว่า โครงสร้างสิทธิประโยชน์อาจไม่ได้เปลี่ยน แต่ในกรณีของ EEC รัฐบาลก็ใช้กฎหมายพิเศษลัดขั้นตอนและกระบวนการต่างๆ ไปไม่น้อย สิ่งเหล่านี้ไม่ช่วยดึงดูดนักลงทุนเลยหรือ

คำถามแรก คือ นโยบายส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศนี้ดีที่สุดกับประเทศไทยจริงหรือไม่ คำถามที่สอง คือ ลำพังการให้สิทธิประโยชน์ทางการลงทุนสามารถทำให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่ได้จริงหรือไม่ ตัวอย่างเช่น โตโยต้าออกมาบอกว่า เขาไม่สนใจการผลิตรถไฟฟ้าในประเทศไทย เพราะอนาคตของตลาดรถไฟฟ้าในประเทศไทยและภูมิภาคอาเซียนยังอีกไกล แต่ตลาดญี่ปุ่นกลับเห็นสัญญาณการเติบโตที่ชัดเจน จนกลายเป็นประเทศที่มีสถานีเติมไฟฟ้าสำหรับรถยนต์มากที่สุดในโลกไปแล้ว คำถามคือ ถ้ารัฐบาลให้แต่สิทธิประโยชน์ทางภาษี แต่ไม่พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ที่เติมพลังงานไฟฟ้าสำหรับรถยนต์เหล่านี้ อุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้าจะเกิดขึ้นในประเทศไทยได้หรือไม่

จีนเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจ รัฐบาลจีนตั้งเป้าที่จะพัฒนาอุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้า แต่เขาเริ่มจากมอเตอร์ไซค์ก่อน เพราะคิดว่าผู้ประกอบการจีนสามารถทำได้ รัฐบาลท้องถิ่นในบางเมืองจึงกำหนดเลยว่ารถมอเตอร์ไซค์ที่วิ่งในเมืองต้องเป็นรถไฟฟ้าเท่านั้น กฎระเบียบเหล่านี้เอื้อให้ผู้ประกอบการจีนสะสมองค์ความรู้และสามารถต่อยอดไปผลิตรถยนต์ไฟฟ้าได้ แต่ของไทยไม่มีความพร้อมด้านความรู้ แต่อยากข้ามไปทำรถยนต์ไฟฟ้าเลย โดยอาศัยความรู้และทุนจากบริษัทข้ามชาติ

ถามว่าบริษัทต่างชาติอยากได้สิทธิประโยชน์ด้านการลงทุนไหม เขาก็คงว่าดี แต่ถ้าเขาจะไม่ลงทุนเปลี่ยนสายการผลิตทั้งหมดเป็นรถยนต์ไฟฟ้าหรอก อาจจะนำเข้าชิ้นส่วนจากต่างประเทศเข้ามาประกอบหรืออาจจะทำชิ้นส่วนบางชิ้นในไทยประกอบแล้วก็ส่งออกบ้าง แต่ก็จะเป็นไปในลักษณะของการใช้ประโยชน์จากโรงงานเดิมที่มีอยู่

นอกจากนี้ การใช้กฎหมายพิเศษเพื่อลัดขั้นตอนเป็นเรื่องที่น่ากังวล เพราะยังมีอีกหลายประเด็นที่ยังคงถกเถียงกันอยู่ เช่น ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม รัฐบาลเองก็คงหวังดี แต่คนที่ได้รับผลกระทบทางลบก็มีอยู่จริงและพยายามส่งเสียงเพื่อบอกถึงความเดือดร้อนให้ได้รับ ถ้ามีกลไกทางการเมืองตามปกติ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก็สามารถโหวตได้ว่า จะเอาอย่างไรกับนโยบาย EEC ซึ่งก็จะมีการถกเถียงกันว่า อะไรคือประโยชน์อะไรคือต้นทุน แต่ทุกวันนี้กลไกตรงนี้หายไป

การตัดสินเชิงนโยบายควรพิจารณาจากหลักประโยชน์และต้นทุน ถ้านโยบายมีประโยชน์มากกว่าต้นทุนก็ควรที่จะดำเนินนโยบายนั้น โดยคนที่เสียประโยชน์ต้องได้รับการชดเชย แต่การชดเชยจากการพัฒนากลับเป็นสิ่งที่ไม่เคยได้ยินจากรัฐบาลเลย ดังนั้น การดำเนินนโยบายของรัฐบาลพัฒนาอุตสาหกรรมและพื้นที่เป้าหมายในตอนนี้จึงไม่ชัดเจนว่ารัฐมีทั้งความรู้และความชอบธรรมที่จะบอกว่า ใครคือผู้ที่ควรได้และควรเสียประโยชน์จากการดำเนินนโยบายนี้

 

สมมติว่าเราใช้อุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้าเป็นตุ๊กตา รัฐต้องเปลี่ยนวิธีคิดเชิงนโยบายอย่างไร อุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้าจึงจะเกิดในประเทศไทย

สิ่งแรกคือต้องศึกษาและประเมินว่า รถยนต์ไฟฟ้าเหมาะสมกับประเทศไทยจริงหรือเปล่า คนไทยมีศักยภาพในการผลิตหรือไม่ ตลาดภายในประเทศดึงดูดใจให้ต่างชาติมาสร้างฐานการผลิตหรือเปล่า ถ้าต้องการส่งออกประเทศไหนคือตลาดที่จะมารองรับ รถไฟฟ้าตอบโจทย์อื่นด้วยไหม เช่น สิ่งแวดล้อม การใช้ชีวิตในเมือง ฯลฯ คำถามเหล่านี้ไม่ค่อยมีใครพูดถึงเท่าไหร่ นึกออกไหมว่า อยู่ดีๆ ทุกคนก็พูดว่ารถยนต์ไฟฟ้าคือ อนาคตของไทย ทั้งที่ยังไม่ค่อยได้ศึกษากันจริงจัง

จากนั้นต้องดูว่าเรามีโครงสร้างพื้นฐาน กฎระเบียบ และการกำกับดูแลต่างๆ พร้อมไหม ทุกวันนี้การติดตั้งแผงวงจรไฟฟ้าพลังแสงอาทิตย์ตามบ้านตามโรงงานยังต้องขออนุญาตอยู่เลย เรื่องพวกนี้อาจฟังดูเหมือนไม่เกี่ยวกัน แต่ถามว่าถ้าการผลิตพลังงานยังถูกผูกขาดโดยรัฐวิสาหกิจอย่างการไฟฟ้าฯ ทั้งที่เทคโนโลยีผลิตไฟฟ้าทางเลือกในปัจจุบันก็เอื้อให้การติดตั้งและเชื่อมกับโครงข่ายไฟฟ้าทำได้ง่ายขนาดนี้แล้ว การผลิตและใช้รถยนต์ไฟฟ้าในประเทศไทยจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

สมมติทุกอย่างโอเคหมดแล้ว ขั้นตอนต่อไปคือการออกแบบนโยบาย เรื่องนี้ไม่มีสูตรสำเร็จว่าต้องทำอย่างไร แต่เราสามารถเรียนรู้จากต่างประเทศได้ เช่น ในสิงคโปร์จะมีแค่กรอบเบื้องต้นเท่านั้น ที่เหลือใช้คุยกันและเปิดช่องให้เจรจาต่อรองกับภาคเอกชน ในบางกรณีรัฐจะสมทบเงินลงทุนให้กับบริษัทต่างชาติด้วยซ้ำ คือ บริษัทข้ามชาติลงทุนวิจัยและพัฒนาเท่าไหร่ รัฐบาลลงเพิ่มให้เท่ากัน นโยบายแบบนี้ทำให้การลงทุนกิจกรรมในวิจัยและพัฒนาในอุตสาหกรรมไฮเทคซึ่งมีความเสี่ยงสูงสามารถเกิดขึ้นได้ในสิงคโปร์ที่มีตลาดขนาดเล็ก

ในกรณีของไทย การให้สิทธิประโยชน์จะเป็นแบบ ‘one size fit all’ มีนโยบายมาตรฐานที่ใช้กับทุกอุตสาหกรรม โดยมักอ้างเหตุผลว่าเพื่อป้องกันปัญหาคอร์รัปชั่น แต่ก็ทำให้นโยบายการส่งเสริมการลงทุนไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรด้วย เพราะแต่ละอุตสาหกรรมต้องการสิ่งสนับสนุนที่แตกต่างกัน ดังนั้น 10 อุตสาหกรรมเพื่ออนาคตของไทยก็อาจต้องการสิ่งสนับสนุนที่แตกต่างจากนโยบายที่ผ่านมา ดังนั้น ถ้าวิธีคิดในการกำหนดนโยบายไม่เปลี่ยน อุตสาหกรรมที่เราหวังว่าจะช่วยให้ไทยออกจากกับดักรายได้ปานกลางก็คงไม่เกิด เพราะถ้ามันจะเกิด ก็คงเกิดไปนานแล้ว

 

บางคนบอกว่าสิงคโปร์เป็นประเทศพิเศษด้านนโยบายการค้าและการลงทุนจึงไม่ควรใช้เป็นตัวอย่าง ถ้าอย่างนั้นนโยบายของประเทศอื่นที่เป็นคู่แข่งการลงทุนของไทยเป็นอย่างไร เขาปรับตัวเรื่องพวกนี้มากน้อยแค่ไหน      

เวียดนามมีนโยบายดึงดูดการลงทุนที่น่าสนใจ หัวใจของนโยบายการส่งเสริมการลงทุน คือ การกระจายอำนาจตัดสินใจลงไปในระดับพื้นที่ โดยให้อำนาจกับผู้ว่าเมืองสามารถตกลง ปฏิเสธ และเจรจากับนักลงทุนได้ เช่น ถ้านักลงทุนต้องการพื้นที่ในการตั้งโรงงาน ต้องการแรงงาน ผู้ว่าเมืองก็จะประเมินและสามารถตัดสินใจได้เลยว่าทำได้หรือไม่ ถ้าเทียบกับไทย การลงทุนเกิดในพื้นที่ก็จริง แต่การขออนุญาตต้องทำจากส่วนกลางในแทบทุกขั้นตอน หน่วยงานหนึ่งตอบตกลง แต่หน่วยงานหนึ่งปฏิเสธ ก็ไม่มีกลไกตัดสินว่า ใครคือผู้มีอำนาจ ดังนั้น ไม่ใช่เรื่องแปลกเลยที่หลายบริษัทตัดสินใจย้ายฐานการผลิตจากไทยไปเวียดนาม

มาเลเซียมีความโดดเด่นในเรื่องของการวางแผนระยะยาว นายกฯ มหาธีร์ มูฮัมหมัด อยู่ในตำแหน่ง 22 ปี ขณะที่รัฐมนตรีกระทรวงอุตสาหกรรมคนเก่าของมาเลเซียอยู่ในตำแหน่งยาวนานกว่า 18 ปี ทำให้นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและกลไกผลักดันนโยบายต่างๆ มีความต่อเนื่องและชัดเจนกว่าไทยมาก

ในกรณีของไทย สภาพัฒน์ฯ เป็นคนทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแต่ไม่ได้ตัดสินใจเรื่องงบประมาณ ซึ่งนับวันแผนพัฒนาฯ ยิ่งเขียนละเอียดมากขึ้น จากแต่ก่อนมีประมาณ 30 หน้า ตอนนี้กลายเป็น 200 กว่าหน้าครอบคลุมทุกประเด็น ปัญหาของการเขียนแผนแบบนี้คือ พูดทุกเรื่อง แต่ไม่รู้ว่าจะเน้นจุดไหน สุดท้ายแผนพัฒนาฯ ของไทยจึงเป็นเพียงแผนเชิงแนะนำ (Inductive Plan) ที่มีจุดโฟกัสไม่ชัดเจนและไม่สามารถบังคับให้หน่วยงานอื่นๆ ปฏิบัติตามได้ แต่การพัฒนาขีดความสามารถของคนและผู้ประกอบการ ด้วยการสร้างพื้นฐานด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นเรื่องยากและต้องใช้เวลาในการดำเนินการยาวนาน

 

แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีตอบโจทย์นี้ไหม เพราะมีกลไกทางกฎหมายบังคับว่ารัฐบาลทุกรัฐบาลต้องดำเนินนโยบายตามแนวทางนี้     

แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เป็นปัญหาอีกแบบหนึ่ง มีคำถามมากมายเต็มไปหมด ใครเป็นคนเขียน มีความรู้ขนาดไหน โปร่งใสขนาดไหน ให้เกิดการมีส่วนร่วมขนาดไหน และมีกลไกในการผลักดันให้แผนไปสู่การปฏิบัติจริงได้อย่างไร คำถามที่ยังไม่มีคำตอบเหล่านี้ทำให้ฟันธงได้เลยว่า แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่เขียนกันมานี้ยากที่จะประสบความสำเร็จ

 

งานวิจัยชุดที่สาม เรื่องนวัตกรรมใหม่ในการพัฒนาทรัพยากรบุคคลมีข้อค้นพบอะไรที่สำคัญ

งานวิจัยของ รศ.ดร.สมชาย สุขสิริเสรีกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เรื่อง “การประมาณการอุปทานของทุนมนุษย์ที่จำเป็นต่อการก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลางของประเทศไทยและการรักษาสถานะประเทศรายได้สูงให้ยั่งยืน” ตั้งโจทย์ว่า ถ้าประเทศไทยต้องการมุ่งไปสู่ไทยแลนด์ 4.0 ยังมีความต้องการทักษะสูง (Knowledge Workers) อีกเท่าไหร่ในแต่ละสาขาเศรษฐกิจ งานวิจัยนี้เป็นงานวิจัยเชิงปริมาณ ซึ่งกำลังอยู่ในขั้นตอนของการเก็บข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูล

 

อาจารย์ไม่ได้พูดถึงสตาร์ทอัพเลย ทั้งที่คนส่วนใหญ่ค่อนข้างให้ความสนใจกับธุรกิจกลุ่มนี้ รัฐบาลถึงกับเอามาทำเป็นนโยบายด้วยซ้ำ

ประเด็นเรื่องสตาร์ทอัพกับการยกระดับรายได้ของประเทศยังเป็นที่ถกเถียงกันค่อนข้างมาก งานศึกษาของธนาคารโลก และงานวิจัยจำนวนไม่น้อยตั้งข้อสงสัยว่า สตาร์ทอัพอาจไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างรวดเร็วและมีนัยสำคัญ คือ มีสตาร์ทอัพก็คงดี แต่ต้องมีกลไกอื่นในการทำให้สตาร์ทอัพสร้างผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมด้วย เช่น ทำให้เกิดการย้ายงานไปยังภาคเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพที่สูงกว่าจากนวัตกรรมขนานใหญ่ ทำให้เกิดการกระจายตัวของเทคโนโลยีอย่างกว้างขวาง เป็นต้น

สหรัฐอเมริกามักถูกยกตัวอย่างให้เป็นประเทศแห่งสตาร์ทอัพ แต่ถ้าไปดูให้ดีจะเห็นว่า สตาร์ทอัพในสหรัฐอเมริกาไม่ได้เกิดขึ้นมาแบบลอยๆ แต่เกิดขึ้นบนเงื่อนไขบางอย่าง เช่น การมีกฎหมายแข่งขันทางการค้าที่ทำให้การผูกขาดเกิดขึ้นได้ยาก เมื่อการผูกขาดเกิดขึ้นได้ยากโอกาสในการเปลี่ยนแปลงจากรุนแรง (disrupt) ก็สูง หรือการมีตลาดเงินและเครื่องมือทางการเงินที่หลากหลายมากพอที่จะทำให้สตาร์ทอัพสามารถขยายตัว (scale up) ได้ ก็เป็นอีกหนึ่งเงื่อนไขสำคัญ แต่บทบาทที่มากขึ้นของธุรกิจที่เติบโตมาจากนวัตกรรมของสตาร์ทอัพก็ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในสังคมอเมริกาสูงขึ้นด้วย

รัฐบาลไทยทุ่มงบประมาณส่งเสริมสตาร์ทอัพจำนวนไม่น้อย แต่ตราบที่รัฐไม่ได้นึกถึงเงื่อนไขหรือกลไกที่เอื้อให้เกิดการ disrupt หรือการถ่ายทอดเทคโนโลยี ใส่เงินเข้าไปเท่าไหร่ก็คงไม่โต ลองนึกถึงความขัดแย้งระหว่าง Uber กับกรมขนส่งที่เข้าข้างแท็กซี่และมอเตอร์ไซค์รับจ้างที่จดทะเบียน จะเห็นภาพเลยว่า ถ้ารัฐบาลไม่ยอมปล่อยให้เทคโนโลยี disrupt ระบบเก่า สตาร์ทอัพไม่มีวันโตได้ นวัตกรรมไม่เกิด ไม่มีการยกระดับผลิตภาพ  ในภาพใหญ่เลยเกิดคำถามว่า สตาร์ทอัพจะโตได้อย่างไรในประเทศที่รัฐปกป้องภาคธุรกิจดั้งเดิมและมีการผูกขาดสูงอย่างประเทศไทย

ในอนาคตมีความท้าทายหลายอย่างที่รออยู่ เช่น การเข้ามามีบทบาทในอุตสาหกรรมการผลิตของปัญญาประดิษฐ์และหุ่นยนต์ เราต้องกังวลเรื่องเหล่านี้มากน้อยแค่ไหน

การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้เกิดขึ้นแล้ว เพียงแต่อยู่ภายนอกประเทศและประเทศไทยคงได้รับผลกระทบในไม่ช้านี้  ถามว่าน่ากังวลไหม ขึ้นอยู่กับว่าเรามองมันอย่างไร ปัญหาของไทยตอนนี้คือ ภาวะแรงงานตึงตัว ในอนาคตเราต้องเจอปัญหาขาดแคลนแรงงานแน่ๆ ซึ่งทางออกของบริษัทใหญ่มี 2 ทาง ทางแรกคือ ‘move up’ ใช้ปัญญาประดิษฐ์ (AI) เครื่องจักรอัตโนมัติ (Automation Machine) และหุ่นยนต์ เข้ามายกระดับการผลิต ช่วยเพิ่มผลิตภาพของแรงงานในสายการผลิต  อีกทางคือ ‘move out’ ย้ายออกไปอยู่ประเทศที่มีแรงงานเหลือเฟือ หรืออาจย้ายฐานการผลิตกลับไปประเทศแม่ที่พัฒนาแล้ว (onshore) ซึ่งใช้หุ่นยนต์อัตโนมัติแทนคนได้เหมือนกัน อย่างที่เกิดขึ้นแล้วกับบางกิจการในญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของสำนักงานเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมพบว่า ภาคอุตสาหกรรมในไทยมีแนวโน้มที่จะ move out มากกว่า move up เพราะการพัฒนาคุณภาพแรงงานในสายการผลิตให้เข้ากับเทคโนโลยีใหม่มีจำกัด ทำให้ประเทศไทยแทบจะเหลือจุดแข็งเพียงอย่างเดียว คือทำเลที่ตั้ง แต่ในโลกที่การคมนาคมเชื่อมต่อกันมากขึ้นและการเมืองในภูมิภาคก็มีเสถียรภาพดีขึ้น ประเทศไหนก็อ้างได้ว่าตัวเองเป็นศูนย์กลางของอาเซียน มาเลเซียหรือสิงคโปร์ก็อ้างได้ ไทยจึงไม่ได้เปรียบกว่าประเทศอื่น

ในช่วงที่ผ่านมา ภาวะแรงงานตึงตัวเริ่มส่งผลต่อภาคอุตสาหกรรมบ้างแล้ว เราจะเห็นอุตสาหกรรมค่อยๆ ปิดตัวมากกว่าที่จะเปิดใหม่ นี่คือสภาพความเป็นจริงที่เกิดขึ้น บทวิเคราะห์ของ ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ เรื่อง “การลงทุนเอกชนของไทย” พูดถึงทิศทางการลงทุนภายประเทศไทยในอนาคตไว้อย่างชัดเจนว่า หนึ่ง การลงทุนจะไม่มากเหมือนในอดีต สอง การลงทุนจะไม่สร้างการจ้างงาน สาม การลงทุนจะเพิ่มความเหลื่อมล้ำมากขึ้น เพราะสัดส่วนผลตอบแทนของทุนจะมากกว่าแรงงาน ยิ่งถ้าเข้าสู่ยุคของหุ่นยนต์และ AI แนวโน้มเหล่านี้จะยิ่งชัดเจนมากขึ้น

ในอนาคตประเทศไทยอาจต้องเจอกับปรากฏการณ์การถดถอยของภาคอุตสาหกรรม หรือการที่สัดส่วนของภาคอุตสาหกรรมต่อจีดีพีลดลงก่อนเวลาที่เหมาะสม (pre-mature deindustrialization) ทำให้ไม่สามารถรวยขึ้นจากการเป็นเศรษฐกิจอุตสาหกรรมได้ก่อนจะแก่ ดังนั้น ความท้าทายสำคัญของเศรษฐกิจไทยคือ ถ้าสัดส่วนของภาคอุตสาหกรรมต่อจีดีพีลดลงจริงๆ เราจะทำอย่างไร  การเติบโตในเชิงคุณภาพเป็นไปได้ไหม นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจแบบใดจึงจะทำให้คนไทยได้ประโยชน์มากที่สุด

การเปลี่ยนแปลงของทิศทางและโครงสร้างการลงทุนจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและเทคโนโลยีเป็นโจทย์ใหญ่ที่ท้าทายมากๆ แต่ไม่แน่ใจนักว่า ภาครัฐเข้าใจความเปลี่ยนแปลงนี้มากน้อยแค่ไหน ที่จริงไม่ใช่แค่ภาคอุตสาหกรรมหรอก ภาคเกษตรกรรมและภาคบริการก็กำลังเผชิญความเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่

 

ทำไมภาครัฐไทยจึงมองไม่ค่อยเห็นความเปลี่ยนแปลง ในขณะที่กระแสความเปลี่ยนแปลงในโลกนั้นรุนแรงมาก

การกำหนดนโยบายสาธารณะของไทยขาดกระบวนการมีส่วนร่วม (participation) ของประชาชนและขาดข้อมูลสนับสนุนเชิงประจักษ์ (evidence-based) ในการตัดสินใจเกี่ยวกับมาตรการพัฒนาเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น ภาคบริการ ซึ่งมีมูลค่ามากกว่าครึ่งหนึ่งของจีดีพีและก่อให้เกิดการจ้างงานจำนวนมหาศาล รัฐบาลเองก็ประกาศว่าไทยไปสู่เศรษฐกิจฐานบริการ แต่เรากลับไม่มีแผนยุทธศาสตร์และหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการยกระดับภาคบริการในภาพรวมเลย คือ มีงานศึกษา มีแผนยุทธศาสตร์ที่เป็นรายสาขาอยู่บ้าง เช่น การท่องเที่ยว การบริการทางการแพทย์ แต่ภาพรวมนี่ไม่เห็นจริงๆ ในปี 2553 สภาพัฒน์เคยศึกษาวิจัยร่วมกับธนาคารโลกและได้ข้อสรุปว่า ประเทศไทยมีความยากในการหาข้อมูลในภาคบริการและต้องเก็บข้อมูลเพิ่มเติม นึกออกไหมว่า นี่คือข้อสรุปแล้ว มีเท่านี้ จบเลย (หัวเราะ)

สำหรับ ประเด็นการพัฒนาภาคเกษตรที่คนไทยส่วนใหญ่อาศัยและทำงานอยู่ให้มีผลิตภาพมากขึ้นก็ยังไม่ได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายและภาครัฐเท่าที่ควร ทั้งนี้ การทำให้ประเทศไทยออกจากกับดักรายได้ปานกลางต้องพัฒนาทุกๆ สาขาเศรษฐกิจไปด้วยกัน จะส่งเสริมแต่ภาคอุตสาหกรรมแต่ปล่อยให้ภาคบริการภาคเกษตรเติบโตตามมีตามเกิดคงไม่ได้

 

เห็นความหวังในการออกจากกับดักรายได้ปานกลางภายใต้เงื่อนไขทั้งหมดที่เราเผชิญอยู่บ้างไหม

แล้วแต่ว่าหวังมากหรือน้อย ที่แน่ๆ ถ้าเรายังมีแนวทางพัฒนาเศรษฐกิจเหมือนเดิม การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมโหฬารเหมือนที่เคยทำได้ 7-8% ติดต่อกัน 10 ปีคงไม่มีอีกแล้ว ยกเว้นประเทศไทยจะเจอทรัพยากรใหม่ๆ อย่างเจอน้ำมันในอ่าวไทย อย่างไรก็ตาม ศักยภาพของไทยน่าจะไม่ใช่การเติบโตเพียงแค่ปีละ 3% หากออกแบบนโยบายและกลไกในการทำงานที่ดีพอการเติบโตในระดับ 5% น่าจะพอเป็นไปได้ ทั้งหมดนี้ต้องเข้าใจว่า การพัฒนาประเทศให้ออกจากกับดักรายได้ปานกลางเป็นเรื่องของทุกคนไม่ใช่เป็นภาระของภาครัฐเพียงกลุ่มเดียว แต่ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ก็ต้องมีส่วนรวมด้วย แม้แต่ตัวเราเองในฐานะคนหนึ่งในสังคมก็ต้องพัฒนาตัวเองอย่างจริงจังด้วย