แรงงานเป็นหนึ่งในปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เติบโต แม้จะเป็นที่รู้กันดีว่า หากแรงงานมีคุณภาพ เศรษฐกิจย่อมเติบโตอย่างมีคุณภาพด้วย แต่ในทางปฏิบัติการยกระดับคุณภาพของแรงงานกลับมิใช่เรื่องที่ทำได้โดยง่าย เพราะปัญหาคุณภาพแรงงานมิได้เกิดจากปัจจัยหนึ่งปัจจัยเดียว แต่เกิดจากปัญหาของ ‘ตลาดแรงงาน’ ทั้งระบบ
การจะยกระดับคุณภาพของแรงงานไทยจึงจำเป็นที่จะต้องเข้าไปศึกษาตลาดแรงงานอย่างละเอียด เพื่อพิจารณาดูว่า ‘คอขวด’ ของการพัฒนาแรงงานไทยอยู่ที่ใด จากนั้นจึงทำการออกแบบนโยบายเฉพาะเพื่อแก้ไขให้ตรงจุด
Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจต้นตอของความไร้ศักยภาพของแรงงานไทย ผ่านโครงการวิจัยเรื่อง “การศึกษาตลาดแรงงานไทยเพื่อยกระดับคุณภาพแรงงานและผลักดันประเทศให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง” โดย สมชัย จิตสุชนและคณะ (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
แรงงานไทยผลิตภาพไม่เพิ่มขึ้น
ก่อนวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ 2540 แรงงานไทยที่ได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานมีสัดส่วนค่อนข้างสูง และสามารถขับเคลื่อนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้ดี หัวจักรสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจคือ การผลิตสินค้ามูลค่าเพิ่มต่ำ ซึ่งดึงดูดแรงงานจากภาคเกษตรและทำให้แรงงานมีผลิตภาพเพิ่มมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม หลัง ‘ต้มยำกุ้ง 2540’ รูปแบบการพัฒนานี้ไม่สามารถผลักดันเศรษฐกิจไทยให้เติบโตอย่างต่อเนื่อง เพราะปัจจัยการเติบโตที่อาศัยการย้ายแรงงานจากภาคเกษตร ซึ่งผลิตภาพการผลิตต่ำ ไปสู่ภาคอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพการผลิตสูงกว่าเริ่มชะลอตัวลง ข้อมูลสถิตติชี้ว่า ตลาดแรงงานไทยกำลังอิ่มตัว โดยชั่วโมงการทำงานของแรงงานไทยมีแนวโน้มลดลงตั้งแต่ 2555 เป็นต้นมา ทำให้เกิดข้อจำกัดที่ภาคการผลิตที่มูลค่าเพิ่มสูงจะสามารถดึงดูดแรงงานให้เข้ามาทำงานเพิ่ม ประกอบกับโครงสร้างแรงงานในภาคเกษตรกรรมปี 2556 ทั้งด้านอายุและการศึกษาก็จำกัดอย่างมาก ในภาคการเกษตรที่ส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 78 เป็นกลุ่มแรงงานการศึกษาน้อย (0-6 ปี) และกว่าร้อยละ 62 มีอายุมากกว่า 45 ปี ซึ่งอายุที่มากขึ้นอาจข้อจำกัดในการย้ายถิ่นเพื่อเปลี่ยนภาคการทำงาน
กล่าวได้ว่า ในกระบวนการยกระดับผลิตภาพการผลิตภายในอุตสาหกรรม ศักยภาพของแรงงานไทยที่เคยได้ชื่อว่า ‘ดี’ ในโมเดลการพัฒนาแบบเดิมกลับไม่เพียงพออีกต่อไป ปรากฎการณ์ดังกล่าวบีบบังคับให้เหลือทางเลือกการขับเคลื่อนผลิตภาพแรงงานคือ การเติบโตของผลิตภาพแรงงานภายในภาคการผลิตเป็นสำคัญ
ปัญหาตลาดแรงงานไทย
คณะผู้วิจัยพบว่า ปัญหาสำคัญของตลาดแรงงานไทยระบบการศึกษาไม่สามารถตอบสนองความต้องการทักษะแรงงานของนายจ้างได้ กล่าวคือ ไม่สามารถสร้างแรงงานที่มีทักษะพื้นฐานและทักษะขั้นสูงได้เพียงพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระบบอาชีวศึกษา เพราะเป็นต้นเหตุของปัญหาความขาดแคลนแรงงาน
ปัญหาสำคัญและเป็นวาระเร่งด่วนของระบบอาชีวศึกษาคือปัญหาคุณภาพ เพราะเป็นต้นเหตุของปัญหาความขาดแคลนแรงงานทักษะ และเป็นอุปสรรคที่ทำให้การศึกษาสายอาชีพไม่เป็นที่นิยม คณะผู้วิจัยเห็นว่า มาตรการใด ๆ ก็ตามแต่ที่มีจุดประสงค์เพื่อเพิ่มจำนวนผู้เรียนสายอาชีพจะไม่ประสบความสำเร็จตราบใดที่ปัญหาคุณภาพไม่ได้รับการแก้ไข
ข้อมูลสถิติชี้ว่า ในปี 2556 มีผู้จบ ปวช. ถึงร้อยละ 94.5 ที่ไม่ได้ทำงานในสาขาที่ตนเองเรียนมา และมีผู้จบ ปวส. กว่าร้อยละ 89.1 ทำงานไม่ตรงกับสาขาเรียน ในขณะเดียวกันข้อมูลอีกชุดหนึ่งชี้ว่า ภาคธุรกิจมีความต้องการจ้างแรงงานช่างเทคนิค ระดับ ปวส. ประมาณ 35,000 คน ในขณะที่ระบบอาชีวศึกษาได้ผลิตผู้ช่างเทคนิคระดับ ปวส. ออกมา ประมาณ 127,000 คน หรือคิดเป็นประมาณ 3.6 เท่าของความต้องการแรงงานในปีเดียวกัน ในแง่นี้ปัญหาของอาชีวศึกษาไทยจึงเป็นปัญหาเชิงคุณภาพ เพราะแรงงานไม่มีทักษะตรงกับที่นายจ้างตรงการมากกว่าปัญหาด้านปริมาณ (มีผู้จบอาชีวศึกษาไม่เพียงพอ) โดยอาศัยข้อมูลการสำรวจภาวะการทำงานของประชากรและการสำรวจความต้องการแรงงานของสถานประกอบการ
สถาบันอุดมศึกษาก็มีปัญหาการผลิตคนไม่ตรงกับสายงานเช่นกัน การศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ซึ่งใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร พบว่ามีอัตราการรั่วไหลของผู้จบการศึกษาสายวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสูงมาก นั่นคือ ประมาณร้อยละ 74.7 ของผู้สำเร็จการศึกษาไม่ได้ทำงานในสาขาที่ตนเองเรียนมา
นอกจากนี้ โครงการทุนการศึกษาต่อในต่างประเทศในปัจจุบันก็ไม่เชื่อมโยงทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งสาเหตุหลักมากจาการที่ประเทศไทยยังขาดนโยบายอุตสาหกรรมที่มีความชัดเจน ดังนั้น การวางแผนให้ทุนการศึกษาจึงไม่สามารถทำได้ เพราะไม่มีข้อมูลความต้องการกำลังคนทั้งในปัจจุบันและอนาคต อีกทั้งหน่วยงานที่รับผิดชอบโครงการให้ทุนหลายหน่วยงานทั้งที่มีต้นสังกัดเดียวกันและอยู่ต่างต้นสังกัด ทำให้การบริหารโครงการทุนการศึกษาเป็นไปอย่างแยกส่วน
การฝึกอบรมทำได้อย่างจำกัด
ผู้ประกอบการจำนวนมากระบุว่า การลงทุนในนวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่มีอุปสรรคสำคัญมาจากการขาดแรงงานทักษะสูงเพื่อใช้ร่วมกับนวัตกรรมหรือเทคโนโลยีใหม่ ดังนั้น หากแรงงานไม่มีศักยภาพการลงทุนในเทคโนโลยีและนวัตกรรมใหม่ย่อมยากที่จะเกิด ผลสุดท้ายผลิตภาพของแรงงานก็ไม่เพิ่มขึ้น เกิดเป็นปัญหาไก่กับไข่วนกันไป
สถานการณ์เช่นนี้ส่งผลให้ ‘การฝึกอบรม’ กลายเป็นทางเลือกเดียวของผู้ประกอบการในการเสาะหาแรงงานให้สอดคล้องกับความต้องการของตน ซึ่งก็มีเพียงเฉพาะบริษัทขนาดใหญ่เท่านั้นที่มีศักยภาพในการลงทุนฝึกอบรมพนักงาน กระนั้นเมื่อเปรียบเทียบความพร้อมในการฝึกอบรมพนักงานไทยเทียบกับประเทศอื่น กลับพบว่าประเทศไทยมีศักยภาพด้านการฝึกอบรมต่ำกว่าหลายๆ ประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาค
ในขณะที่มาตรการฝึกอบรมของภาครัฐก็ไม่ประสบความสำเร็จมากนัก ส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นมาตรการเชิงสวัสดิการสังคมที่เน้นการฝึกทักษะเบื้องต้นเพื่อให้ผู้ฝึกสามารถประกอบอาชีพพื้นฐานได้ ในขณะที่การฝึกอบรมทักษะชั้นสูงโดยหน่วยงานภาครัฐนั้นยังมีไม่มากเพราะประสบปัญหาขาดแคลนทรัพยากร
ด้วยเหตุนี้ คณะผู้วิจัยจึงสรุปว่า สาเหตุประการสำคัญที่ประเทศไทยติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง เพราะตลาดแรงงานไทยติดอยู่ในกับดักทักษะแรงงานต่ำ
มาตรการในการแก้ไขปัญหาตลาดแรงงานเพื่อยกระดับคุณภาพแรงงาน
คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายดังนี้
(1) ข้อเสนอมาตรการส่งเสริมแรงงานต่างด้าวทักษะสูง เพื่อส่งเสริมให้ภาคเอกชนสามารถดึงดูชาวต่างชาติท่ีมีทักษะสูงมาร่วมงานได้ สมควรปรับปรุงระบบบริหารแรงงานต่างด้าวโดยการออกใบอนุญาตทำงานชนิดพิเศษและให้สถานะการมีถิ่นที่อยู่ถาวรแก่แรงงานทักษะสูง แต่อาจจะกลายเป็นดาบสองคมได้ เพราะว่า หากภาคธุรกิจสามารถพึงพาแหล่งแรงงานทักษะจากต่างประเทศได้แล้ว ก็อาจทำให้ภาคเอกชนลดความสำคัญของตลาดแรงงานทักษะในประเทศและลดการลงทุนด้านการพัฒนาทักษะความรู้แรงงานลง หากเป็นเช่นนั้น ปัญหาขาดแคลนแรงงานทักษะก็จะไม่ได้รับการแก้ไข และในระยะยาวประเทศก็จะต้องพึ่งพิงแรงงาน ต่างชาติมากข้ึนเรื่อย ๆ ด้วยเหตุนี้จึงเสนอให้รัฐบาลจัดเก็บเงินเบี้ยสมทบจากสถานประกอบการที่มีการจ้างแรงงานต่างชาติ โดยเงินที่เก็บได้น้ันให้นำเข้ากองทุนที่ต้ังขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการลงทุนพัฒนาทักษะความรู้ของแรงงานไทยในสาขาที่ขาดแคลน
(2) การปฏิรูปกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน ระบบการฝึกอบรมทักษะ ความรู้แรงงานที่มีประสิทธิผลนั้นจึงต้องอาศัยภาคเอกชนเป็นผู้ขับเคลื่อนด้วยการเป็นผู้จัดฝึกอบรมแรงงานด้วยตนเอง หากผู้ที่ได้รับการฝึกอบรมนั้นเลือกที่จะไปทำงานกับสถานประกอบการแห่งอื่น สถานประกอบการที่ไม่ลงทุนฝึกทักษะแรงงานสามารถเอาเปรียบสถานประกอบการที่ลงทุนฝึกโดยการแย่งตัวลูกจ้างที่ได้รับการฝึกจาก สถานประกอบการแห่งอื่นได้
(3) แนวทางการบังคับใช้มาตรการ ให้บังคับเก็บเงินสมทบกองทุนฯ จากสถานประกอบการทุกแห่งโดยไม่มีข้อยกเว้น สาเหตุที่ควรบังคับจ่ายโดยไม่มีข้อยกเว้นน้ันเนื่องจากการกำหนดเงื่อนไขการยกเว้นนั้นจะทำให้ระบบกองทุนฯ มีความซับซ้อนมากขึ้น ซึ่งจะเป็นภาระแก่ท้ังผู้จ่ายเงินสมทบและแก่ผู้จัดเก็บ
(4) การสร้างกลไกความรับผิดชอบของระบบอุดมศึกษา บังคับให้มหาวิทยาลัยทุกแห่งที่กำกับดูแลโดย สกอ. ต้องส่งรายละเอียดเกี่ยวกับการกระบวนการสร้างบุคลากรสู่ตลาดแรงงาน รวมถึงมีการจัดทำตัวชี้วัดความสำเร็จ ที่สำคัญต้องมีการเปิดเผยข้อมูลและประชาสัมพันธ์ตัวชี้วัดเป็นประจำทุกปี เพื่อให้ผู้เรียนและผู้ปกครองมีข้อมูลประกอบการตัดสินใจเข้าเรียนในคณะต่างๆ ได้
ที่มา: โครงการวิจัยเรื่อง “การศึกษาตลาดแรงงานไทยเพื่อยกระดับคุณภาพแรงงานและผลักดันประเทศให้พ้นกับดักรายได้ปานกลาง” โดย สมชัย จิตสุชนและคณะ (2560) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)